基层反映：证照转让现象持续成为行业监管“老大难”问题

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个体工商户，是“草根经济”的重要代言人，是经济社会中普遍存在、最为活跃的因素。但不同于公司等法人型的商事主体，个体工商户营业执照以及联动存在的各类行政许可手续在社会实践中往往并不能进行转让。对此，《行政许可法》第九条“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”提供了强力的法律支撑。然而，囿于证照“含金量”考量及重新办理的各种现实制约因素，“门面转让、证照齐全”广告层出不穷，以“盘店”附带证照为典型表现的证照倒卖、出租、出借、转让等违法行为在市场经济运行中隐蔽性强、接受度高、危害性大，在一定程度上扰乱、甚至扭曲了正常的市场秩序。

一是影子秩序，制度虚设。市场秩序的规范监管，主要体现为现场检查、报送年度报告及各类注册登记手续办理。由于经营模式、监管模式的多样性与包容性，日常守店人员往往不是经营负责人，各类手续办理往往由中介等代理人包办，店的名，人的影，监管双方并不存在“面对面”的必然关系，而中介机构、第三方平台又往往基于利益考虑，履行审核义务时流于形式甚至主动配合作假通关。其结果，证照成为影子，真正主体隐身，要么长期顶替经营，安然无恙；要么偶然“东窗事发”，真正的监管对象才能浮现确认。据2017年3月11日重庆晚报报道，美团外卖商家“飞毛腿快餐”食品安全档案证照齐全，但实地查看店家不符，真正店家藏身于住宅楼，当事人承认通过花钱“挂证”操作通过审核。

二是资源占位，市场失灵。抛却证照重新办理走程序怕麻烦、对出借证照危害性认识不到位的传统因素，很多个体户店铺的成功转让、抬高身价都得益于“证照齐全”的高含金量。有的注册登记审批“再办办不了”，比如自2016年11月1日起施行的地方性法规《绍兴市大气污染防治条例》对居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层等范围规定“申请在上述区域从事产生油烟、异味、废气的餐饮服务的，市场监督管理部门不得核发食品经营许可证和营业执照。”，原有证照店铺就成为一定时限内的合法存续，原址出现店铺转让行为就不能再申请开设相应餐饮业态。有的“想办不一定办的出”，以烟草制品零售点为例，烟草部门在许可证办理上实行“合理布局、总量控制”，一定区域内许可证发放数量有限，货源供需矛盾导致烟草零售许可证成为“香饽饽”。

三是核实困难，监管乏力。《食品经营许可管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法》、《食品生产许可管理办法》等都对行业资质转让作出了类似的禁止性规定。但在店铺经营的例行监管上，各市场监管部门往往是认照认址不认人。即使一线监管人员在闲谈、旁敲侧击中发现人照不符，也难以界定证照转让行为与内部雇佣关系的区别，无法突破证照转让利益双方“打着雇佣的幌子行证照转让之实”的自行约定，更难以进行后续取证处置。以绍兴赶集网为例，2017年3月20日浏览发现，发布标注“证照齐全”的餐馆转让信息4条，含住宅底商1户；标注“有烟草证”的店铺租售信息2条，类似证照转让信息在360搜索、淘宝网也并不少见。

为此，基层建议：

一是釜底抽薪，加强风险防控意识。面对社会实践中变相转让、地下交易等违法转让行政许可现象大量存在的实际，要从保护相对人合法权益出发，强化法律宣传。既要强化实例警示荡涤，大力宣传私相授受行政许可事项协议双方的违法性、无效性、不可靠性、不可控性，让社会上潜在交易的受体从自身权益维护上感同身受，对证照非法转让行为望而却步；更要从依法“解套”入手，结合证照申领、个转企政策及各类商事主体、行政许可的特别规定，设身处地为权益主体能否实现、如何实现许可审批、转让提供差异性的合法合规参考，强化法治遵循。

二是抓实中介，拉黑不良传导路径。面对证照转让“一人吆喝、众人帮腔”的不良氛围，要多手齐下协同监管，从主管监管、实体监管的一头热扩散为全覆盖的“一张网”监管。大力遏制中介机构、平台的不正之风，建立中介机构信用监管“黑名单”，强力剔除灰色利益链条上的“掮客”；以《网络交易管理办法》、《网络食品安全违法行为查处办法》等专门规章为起点，对第三方交易平台经营者审核登记义务予以细化夯实，从操作层面隔离、斩断利益链；从《广告法》等角度建立多方位管控机制，消除证照转让的推介宣传土壤，不能让违法的地下交易行为在各类买卖、广告发布平台光明正大登堂入室。

三是兜底筛查，厘清证照转让界定。打铁还需自身硬。从《行政许可法》具体到各类行政许可的行业监管，特定的证照转让行为如何具体界定、认定，还需要进一步积极探索。如何实施穿透式监管，将事实上存在的证照转让违法行为固化取证，提高对“挂证”、“套证”等证照转让行为的甄别敏感性和准确度，消除一线监管人员的困扰和无力，行业主管部门与公安部门协同作战提高震慑力，是“放管服”改革的关键一环。（柯桥区市场监管局供稿，柯桥区法制办选送）