基层反映：基层开展社区矫正工作的主要问题和思考

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邵阳市双清区是邵阳市最早开展社区矫正工作的县区，2008年开展社区矫正工作试点，累计接收社区矫正人员431人，解除287人，目前在册144人，其中男性127人，女性17人；按年龄段分，18-45岁的82人，46-60岁的50人，18岁以下3人，60岁以上9人；按受教育程度分，大专4人，高中55人，初中85人；按刑罚种类分，管制2人，缓刑119人，假释13人，暂予监外执行10人。笔者通过与双清区社区矫正工作者交流、收集整理相关资料，结合实际工作，初步归纳梳理了双清区司法行政部门在开展社区矫正工作中存在的一些主要困难和问题，并提出了几点建议和想法。

一、当前存在的主要困难和问题

一是工作保障不力。根据财政部、司法部《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，社区矫正经费包括司法行政机关社区矫正工作指导管理费、社区矫正工作经费、社区矫正设备费等。但自2008年工作开展以来，由于地方财政困难等因素，社区矫正经费一直没有单独列入财政预算进行保障；通过多方争取汇报，2015年双清区才按照当年在册138人每人每年1500元的标准将社区矫正经费单独列入财政预算；但社区服刑人员逐年在增加，而社区矫正专项经费一直按照2015年在册人数拔付，难以满足矫正工作的实际需要。经费不足导致无力购买社会服务、装备不能及时采购更新，接纳社区矫正人员意愿降低，社区居住地变更、异地托管等工作难以落实。同时社区矫正工作力量也严重不足，目前双清区司法局机关从事矫正的工作人员包括分管局领导和上级指派监狱民警仅3人，负责日常工作的实际就是社区矫正股长1人；下面12个司法所，基本上是1人所，在承担社区矫正工作的同时，还要开展人民调解、法律援助、法治宣传、安置帮教等其他行政工作，专职工作人员的不足，严重影响了社区矫正的规范化开展；在调查取证、社会调查评估、日常走访等工作过程中，时常会出现只有一名工作人员参与的情况，不仅影响工作的严肃性和合法性，同时也可能危及工作人员的人身安全。

二是衔接制度不全。目前，指导我们实施社区矫正工作的法律主要是《刑法》、《刑事诉讼法》相关条款及其司法解释和《社区矫正实施办法》、《湖南省社区矫正实施细则》，对于工作衔接缺少明确详细的法律规定，而且各地规定存在差别，造成工作衔接难。比如社会调查评估，外省有些没有实行社会调查评估制度，一些外省审判机关和监狱直接将法律文书邮递给社区矫正对象户籍地基层司法局，不调查社区矫正对象的实际工作地和居住地，导致有的社区矫正对象根本就找不到人甚至不报到，从而在判决书下达后存在脱管漏管的现象。本省审判机关落实社会调查评估制度的情况也不容乐观，一些审判机关和工作人员把社会调查评估作为可有可无的材料，对于不采纳社会调查评估意见不按相关工作要求说明原因并复函，有些甚至不进行社会调查评估。比如双清区法院刑庭某法官交付双清区司法局执行接收的数起案件都是未经评估的，其中有一个案件中的彭某根本就不在双清区居住。又如收监执行，由于缺少详细明确的规定，实际执行起来难度很大；2016年11月，双清区在册社区服刑人员陈某在邵阳市江北参与聚众斗殴，犯罪事实充分，2017年1月4日我局依法将组好的司法奖惩案卷递交双清区法院对陈某提请收监，后经多次催促和协调；2017年3月3日，陈某撤消缓刑裁定书才出来，而且并不抄送区公安分局和区检察院，区司法局拿到裁定书后找到公安机关，公安机关表示说他们只管执行需要检察院或者法院开具逮捕证才行，区检察院则表示开逮捕证是法院的事情，法院撤消缓刑就有执行的程序；后经双清区司法局多方协调，至2017年5月陈某才被收监执行。一个违法事实清楚、证据确凿的收监案件，自递交案卷材料后历经四个月有余，如果法律法规有明确详细的规定就不至于此。

三是认识重视不够。双清区社区矫正工作从2008年启动，但对社区矫正工作这一新生事物，有关部门和单位对此工作的重要性和严肃性认识和重视严重不足。部分领导没有把社区矫正作为严肃的刑罚执行活动，而是把社区矫正理解为一项行政管理服务活动，认为社区矫正是帮扶教育性质，不是强制必须性质；一些部门和单位把社区矫正与安置帮教划等号，少数部门和单位甚至认为是社区负责的一项帮教活动，认为做点资料应付检查就可以，不需要开展日常工作，在开展具体工作中不积极配合支持，在一定程度上制约了社区矫正工作的顺利开展；一些审判机关的工作人员因为争取社区矫正对象对判决结果认同等因素，向社区矫正对象灌输判个缓刑不要紧，没有事，就到司法所报个到就可以等不良观点，导致少数社区服刑人员，不但认识不到自己的罪行，进行积极改造，在司法局、司法所开展走访调查、学习教育、公益劳动、行为规范训练等工作时，以各种借口不予配合。

四是权责严重不对等。权责相符、权利与义务对等是追责问责制度的重要基础和原则，但社区矫正工作目前存在严重的权责不对等。由于各种困难因素的客观存在，社区矫正工作开展不顺畅，法律法规也没有赋予司法行政机关社区矫正工作执法权限和执法身份，《刑法》和《刑事诉讼法》没有明确基层司法局和司法所的社区矫正工作职责，基层司法局和司法所工作人员实际执行的是《社区矫正实施办法》、《实施细则》等行政管理规章制度，实际扮演的也是行政管理角色，没有法律强制手段和震慑力；甚至对于被判处管制的社区服刑人员没有任何约束和制裁办法，他们如不服从社区矫正管理不能被收监执行或刑事拘留，因为《刑法》中没有相应规定；也不能行政拘留，因为《社区矫正实施办法》只规定违反治安管理规定才可以向公安机关提出行政拘留建议。在机构单位设置和性质、工作人员身份等方面与公安、检察、法院、监狱等部门也有明显区别。在追责与问责方面理应与上述部门有明显区别，就如学校的校长、教导主任、班主任不会因为教育管理不到位，学生犯罪造成严重后果而被追究刑事责任，只能给予党纪处分和行政处理。而在社区矫正追责问责实践中，一旦发生社区服刑人员重新犯罪，检察机关更多地参照公、检、法和监狱管理部门进行追责与问责；近几年来，全国各地已有数百名司法所工作人员以玩忽职守罪、渎职罪等罪名被追究刑事责任；客观来讲，即使司法所社区矫正工作措施完全到位，也不能保证社区服刑人员不重新犯罪，社区服刑人员重新犯罪的危害结果与社区矫正工作人员工作是否到位没有必然的因果联系，违背了“法律不强人所难”的精神，存在客观归罪的因素。

二、工作建议

一、完善社矫法规。《社区矫正法》属于“十三五”立法规划中的重要立法内容，《社区矫正法》经多次讨论修改，现已由国务院法制办形成送审稿，但内容仍不完善，各方对此稿意见很大，正在进行修改，短期内难以出台。笔者认为在《社区矫正法》尚未出台以前，也应以对现有的社区矫正法律法规进行完善修补，增强工作的全国统一性和可操作性。一是建议对判处管制的社区服刑人员，不服从管理教育的，经多次警告不予改正的，可以向当地中级人民法院申请改判实刑；二是建议对收监程序做出详细明确规定，比如明确法院自收到司法局提请收监案卷后，应在多久时间内做出裁定，做出裁定后由哪个部门签发逮捕证（如不签发逮捕证则明确由公安机关哪个部门自收到裁定书后执行）；三是建议将审前社会调查评估全国推广适用，委托单位必须根据经常工作生活地确定被调查对象委托调查地，不能简单以户籍地址来确定委托调查地，同时加大对评估意见书的采信力度，对于犯有故意杀人、故意伤害、强奸、抢劫等恶性暴力犯罪评估意见为不适用的，原则上审判机关应不得判处非监禁刑；因为从重新犯罪人员数据统计来看，经常居住地与实际监管地不一致、犯罪类型属于恶性暴力犯罪的社区服刑人员占比相当高。四是建议增加信息互通和部门衔接条款，在条件成熟的情况下，甚至可以建立公检法司联合办公的全国社区矫正工作信息平台，根据各级部门的工作范围和范畴，分别授予不同权限，实现各部门信息共享，互连互通，提高工作效率。

二、强化保障机制。建议落实社区矫正联席会议制度，定期召开工作会议，无特殊情况党委、政府分管负责人和相关部门应参加会议，从政治上、思想上、组织上切实加强领导，提升社区矫正工作统筹性和协调性，并在经费、人员、装备上给予保障。在经费方面，建议参照监狱模式，由中央、省每年按照上年度末社区服刑人数配套拨付一定经费，同时市县区地方财政也配套相应工作经费，以解决社区矫正工作经费严重不足导致工作开展不顺的问题。在人员配备方面，司法所工作人员少且流动频繁，建议一方面提高工作人员经济待遇和政治待遇，以待遇留人，保证工作的连续性和稳定性，同时结合工作实际，在大学和公益团体中征集社区矫正志愿者，制定出台从事社区矫正志愿者报考政法类相关公务员职位加分或优先录取的有关政策，引导具有较高法律素质的人士从事社区矫正志愿者工作。在装备方面，建议上级部门按在册社区矫正人员的一定比例配发电子定位手腕等高科技装备，用于加强对重点监管对象的管理，强化监管效果，减少脱管漏管。

三是减轻工作问责。在目前人员配备、工作保障、执法身份、执法权限等一系列困难和问题尚未解决和完善的情况下，本着权限对等原则，体现以鼓励表扬为主惩罚批评为辅的奖罚机制，为提高广大基层司法行政工作人员从事社区矫正工作主动性与积极性，建议对因监管不力造成社区服刑人员重新犯罪的，除非存在明知其从事犯罪活动不制止不报告等恶劣情形，否则建议根据不同情节和情况，给予相应的党纪政纪处分。