从“环境立市”到“全员环保” 生态城市建设嬗变之路及创新案例研究

从“环境立市”到“全员环保”

——淄博生态城市建设嬗变之路及创新案例研究

张新联

【内容提要】近年来，淄博把生态城市建设作为引领性、创新性、长期性的工作来抓，先后出台一系列务实高效的推进措施，摸索出一批独具特色、亮点纷呈的工作新方法新途径，为全省全国生态城市建设提供了可资借鉴的“淄博模式”“齐鲁样板”。本文以国内外生态城市建设的探索实践为背景，梳理淄博生态城市建设的起因、发展历程，研究分析生态城市建设的主要路径及经验启示，提出今后努力的方向。

生态城市建设是人类文明进步的标志，是城市未来发展的方向。在国家进行经济生态化发展转型的重要历史时刻，淄博把生态城市建设作为引领性、创新性、长期性的工作来抓，大胆创新，锐意改革，涌现出一批独具特色、亮点纷呈的工作新模式，打造了生态城市建设的“淄博模式”和“齐鲁样板”，为全省全国生态城市建设提供了可资借鉴的经验。研究淄博生态城市建设创新发展的经验和做法，对于践行习近平新时代中国特色社会主义思想、提高全民生态意识、大力推进生态文明建设有着重要的理论价值和实践意义。

一、国内外生态城市建设动态及发展趋势

（一）生态城市概念的提出

生态城市的思想最早可追溯到19世纪英国的埃比尼泽·霍华德提出的“田园城市”。1898年，埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》中提出，可以把一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽，与愉快的乡村环境和谐地组合在一起，建设一种兼具城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”。1971年，联合国教科文组织在《人与生物圈计划》中首次提出现代“生态城市”概念，并将其定义为：借鉴生态系统的运行方式，加强城市系统内部的循环与优化，实现物质与能量的高效利用，从而尽可能地节约资源与能源，减少对自然界的侵害。同时，充分利用与城市相依的自然力，创造可持续发展的、社会和谐的、经济高效的、生态良性循环的人类居住区形式，形成自然、城市与人融为有机整体的互惠共生的结构。20世纪70年代之后，世界范围的环境意识普遍提高，人们对于城市环境的要求标准更高，一些学者也提出了建设生态城市的设想。2002年8月，第五届国际生态城市大会通过了《关于生态城市建设的深圳宣言》，将建设生态城市的内容概括为：生态安全、生态卫生、生态产业代谢、生态景观整合、生态意识培养。生态城市建设就是建设生态健康的城市，使自然、城市与人融合为一个有机整体。

（二）国内外的探索实践

生态城市的概念提出以来，这一新的城市发展模式引起了越来越多国家的关注，建设生态城市已成为各国城市建设与城市规划的基本目标。德国、日本、新加坡、巴西以及欧盟的一些国家都已成功地进行了实践，形成了德国鲁尔工业区改造转型、日本北九州实现循环型社会等千姿百态的生态城市建设发展模式，为世界其他国家生态城市建设提供了范例。从国内情况来看，虽然起步晚，但是发展势头很好。1984年12月，首届全国城市生态学研讨会在上海举行，开启了我国生态城市建设的探索之旅。1988年，江西省宜春市在全国率先开始生态城市建设试点，迈出了我国生态城市建设的第一步。进入新世纪，国家相继出台《全国生态县、生态市创建工作考核方案（试行）》《关于公布国家生态园林城市试点城市的通知》等多项政策法规，为生态城市建设提供了法律依据。党的十六大提出走生态良好的文明发展道路。党的十七大将生态文明建设列为国家发展战略，写入党代会报告。党的十八大进一步把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十九大从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。经过几十年探索实践，我国生态城市建设成效开始显现。截至2020年10月，全国共有262国家生态文明建设示范市县和87个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。

二、淄博生态城市建设的求索

（一）工业兴市

淄博是一座全国、全省重要的工业城市。近现代工业发展已超过110年，工业文明浸润深、氛围浓，产业门类全、配套能力强，全国41个工业行业大类中有39个在淄博实现了规模化发展，90多种产品产销量居全国前3位，形成了以石油化工、精细化工、医药和医疗器械、纺织、建材以及新材料、电子信息、汽车及机电装备等为主导的现代产业体系。尤其是化工产业积淀深厚，是国内化工产业配套最为完善的地级市。2017年跻身全国首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区，先后被命名为新材料名都、中国膜谷、国家级新材料成果转化及产业化基地和国家火炬计划生物医药、功能玻璃、泵类、聚氨酯特色产业基地。淄博陶瓷生产史已逾万年，是中国五大瓷都之一、中国琉璃之乡，有“淄博陶瓷·当代国窑”的美誉。

（二）发展之痛

工业重镇的环境之痛。由于全市资源型企业、高能耗企业、污染型企业居多，老重化工城市的弊端突显，生态环保包袱重、压力大。淄博是石化医药之城，石化医药企业众多。淄博是陶瓷之乡，境内有各类炉窑最多时达5200余条，密度之大全国少有。淄博是山东省第一水泥大市。最多时全市共有60多家水泥厂、100多条水泥生产线。这些都给淄博带来很大的污染。

生态建设的民众之怨。较重的结构性污染、生态环境恶劣，一直是淄博人的发展痛点和无法回避的问题。淄博曾流传着这样的歌谣：“大烟囱，冒黑烟，混混沌沌少晴天，一年吸掉半块砖”。这样的生态环境已经严重影响到人民的生活和身体健康。一些市民到沿海城市购买房产，大量民间资金外流。如此种种情况，使得淄博的可持续发展和生态建设雪上加霜。

环境难题的压力之大。随着城市规模和产业规模的不断扩大，资源优势逐渐消失殆尽，老工业城市资源枯竭问题日益突出，发展与环境之间的矛盾不断显现，环境保护和节能减排压力巨大，生态环境的承载能力已经远远不适应经济社会发展的要求。如不有效治理，不但不利于民生，而且也将给淄博长远发展蒙上阴影。

（三）嬗变之路

改革开放以来，一道道生态环境难解的命题摆在历届领导班子面前。市委、市政府主要领导同志虽多次调整，但抓好生态城市建设的总体工作思路没有变，都把生态城市建设列入重要的议事日程，不断探索经济增长与资源环境相协调的发展之路。经过多年不懈努力，打下了生态城市建设的坚实基础，走过了辉煌的40余年，开创了淄博生态城市建设新的时代。生态城市建设成效显著，带给淄博的除发展思路的更新，更有创新思维和改革精神的再度高涨，在探索淄博转型路径的同时，也为城市注入新的活力。淄博市先后创建成为“全国文明城市”“全国绿化模范城市”“国家园林城市”“国家森林城市”等。

淄博生态城市建设的嬗变之路，可依据不同时期发展理念的变化，即环境立市（2002年提出）、生态淄博（2012年提出）、全员环保（2019年提出）三个重要时间节点，分为四个阶段：一是孕育阶段（1978—2002年）。这一阶段从改革开放至“环境立市”战略的提出，是全市环保工作从无序发展走向有序规范，生态建设事业逐步开展的阶段。二是环境立市阶段（2002—2012年）。2002年7月，市委八届九次全委会提出实施“环境立市”战略。2003年1月10日，印发《关于实施“环境立市”战略的意见》，3月，市第九次党代会将“环境立市”正式列入今后五年全市经济社会发展的重大发展战略。以实施“环境立市”战略为新起点，淄博生态城市建设启动并有序推进。三是生态淄博阶段（2012—2019年）。2012年2月，市十一次党代会召开，确定了“强化生态文明，加快内涵发展”的总体要求和奋斗目标。其后又召开全市生态淄博建设暨环境保护大会，出台建设生态淄博的有关决定，淄博生态城市建设进入发展提高的新时期。2015年，提出了“一个定位、三个着力”的总体思路，即以走在全省前列为目标定位，着力建设工业强市、文化名城、生态淄博。这一阶段已把生态淄博建设摆在事关全局的突出位置。四是全员环保阶段（2019年至今）。2019年12月，市委首次提出了“全员环保”的创新理念。2020年3月4日，下发《中共淄博市委、淄博市人民政府关于建立“全员环保”工作机制的实施意见》。其后，全员环保在全市轰轰烈烈地开展起来，形成了上下一心，齐抓共管的良好局面。

三、生态城市建设视阈下的“淄博模式”

在生态城市建设中，淄博大胆探索，不断创新，积累了一定的经验，形成了独具特色、亮点纷呈的“淄博模式”。这里以闻名全国的“刑责治污”“行政区域边界联动执法”“全员环保”三种模式为研究对象。

模式一：刑责治污

1.主要路径

“刑责治污”是由市委政法委牵头，联合市公安局、市检察院、市法院、市经信委、市环保局等部门，分工配合，部门联动，组织开展的环境综合整治专项行动。2012年4月，市环保局和市公安局在全省首开先河，建立了联动执法机制，开始刑事司法与行政执法相互衔接的实践与探索。2013年，市委政法委牵头组织公、检、法、交警、经信、环保等部门开展环保专项治理工作，进一步夯实了刑事司法与行政执法相互衔接的实践基础。2014年1月6日，在全国率先出台《关于政法机关全力支持环保工作的10条意见》，并印发《关于建立严厉打击环境污染违法犯罪行为长效机制的意见》，逐步构建形成“刑责治污”工作体系。2015年，进一步深化刑责治污工作，不断加大公安环保一体化执法力度，严厉打击各类环境污染违法行为。

2.取得成效

“刑责治污”以来，通过严打环境违法犯罪行为，有效树立了环境法治权威，切实维护了人民群众环境权益。牵头联合济南、东营、潍坊、滨州等市环保局共同签订了《小清河流域环境执法联动协议》，开展联合整治行动，关停边界地区“土小”和重污染企业，实施限期治理，破获多起污染环境、非法采矿等刑事案件，对跨区域环境污染等违法行为给予了沉重打击。《关于政法机关全力支持环保工作的10条意见》出台后，环保部向全国推介淄博的做法，并指出，这是淄博创新社会治理机制的浓重一笔，迈出了山东省乃至全国“刑责治污”的第一步。中央改革办《改革情况交流》、中央办公厅《每日汇报》分别向中央政治局和中央书记处的领导同志刊报了淄博的做法。相关做法被全国人大、最高人民法院、最高人民检察院在修订法律和司法解释中采纳，作为典型经验上报国家发改委，得到高度评价。《人民日报》、新华社、《法制日报》《大众日报》等都对“刑责治污”进行专题报道。省委、省政府也在全省推广淄博的做法，列入山东省“十三五”经济社会发展纲要。

3.案例启示

一是“刑责治污”必须发挥各部门的职能。刑责治污牵扯面广，必须充分发挥各自职能优势，加大对环境违法犯罪案件的侦破、批捕和审判力度，增强环境执法威慑力，形成打击环境违法的高压态势。二是“刑责治污”必须联合作战。刑责治污机制建立健全以来，多部门联合作战是一个很好的办法，只有合力打击环境违法犯罪行为，才能真正查处社会影响大、群众反映强烈的重大突发环境案件。三是“刑责治污”必须长期坚持。开展刑责治污以来，淄博市一以贯之，一任接着一任干，一任接着一任抓，取得了长足的进展。实践证明，建立长效机制是一个好办法。

模式二：行政区域边界联动执法

1.主要路径

“行政区域边界联动执法”模式出现于2014年前后，主要以周村区破解跨区域环保执法难题为代表。跨区域边界环境污染问题，一直以来是困扰地方发展的全国性难题，也是广大群众反映强烈的热点难点问题。面对日益突出的跨区域边界环境污染问题，周村区主动与相邻的邹平县及其检察机关、环保部门对接联系，共同商讨环境污染的治本之策，签订《行政区域边界地区环境执法联动协议》，在全国率先建立了“跨区域环境污染综合治理快速反应协查机制”，即在交界线区域内，周村区和邹平县的环境执法人员可互相深入对方交界区域3公里范围，先行调查取证再移交破坏环境违法企业所在地的环保部门立案查处，同时由两地检察机关跟踪问效、依法监督，共同打击环境违法犯罪行为，合力推动跨区域污染治理。

2.取得成效

一是有效改善了区域生态环境。据2016年2月监测，边界地区环境空气质量计良好天数同比增加31天，水质达标率均到100%，环境质量得到明显改善。二是有效促进了企业转型升级。通过两地四方联合环保执法，加大治理力度，倒逼促进了高耗能、高污染、高排放企业产业转型升级步伐。三是有效整合了各方资源。变分散多头执法为联合执法，变过去单打独斗、各自为政为两地四方、参与联动，形成铁腕治污的合力。四是有效化解了边界矛盾纠纷。新机制打破了界线，突破了执法区域屏障，将两地群众的线索举报、情况反映统一标准立案、统一标准处理，两地群众、企业主之间的纠纷也得到有效化解。

行政区域边界联动执法通过在实践和理论层面的探索创新，已成为全国生态环境法治保障的典范。2015年5月，在环保部、中国法学会“生态环境法治保障”制度创新案例评选中，淄博市“跨区域环境污染治理快速反应协查长效机制”获优秀案例奖。同年8月，省检察院、省环保厅召开新闻发布会，将“淄博模式”作为典型案例。中央电视台、《中国环境报》《大众日报》等新闻媒体专题报道。

3.案例启示

一是两地必须密切合作。跨区域联动执法只有摒弃地方保护主义，加强配合协作、形成法律监督合力和行政执法合力，才能有效治理跨区域污染，促进依法行政，增强环保执法刚性，完善环境保护监管机制，切实维护人民群众环境权益。二是双方主动有效对接。要以生态建设大局为重，积极主动，加强环境执法建设，共同打击环境违法犯罪行为，合力推进环境污染整治，实现生态环境的共防、共治、共保。三是把握好基本原则。两地检察机关和环保部门只有严格把握检察机关依法监督、环保部门联动执法的基本原则，才能在环境保护联动执法快速反应机制基础上加强合作，尽最大努力控制和减少对相邻地区的污染影响。

模式三：全员环保

1.主要路径

淄博是率先提出“全员环保”理念的地区，在全省乃至全国都是一项创新之举。“全员环保”模式主要是突破过去仅靠环保部门抓环保的格局，建立“环保吹哨、部门报到”协调联动体系，完善“全员环保”体制机制的架构设计、行动路线、路径突破、氛围营造等，变单一业务部门“孤军作战”为全行业、全领域协同作战，变重治标轻治本为标本兼治、重在治本，变时紧时松为常抓常严、追求长效，构建全社会共同参与的环境治理体系，打造党委领导、政府实施、职能部门齐抓共管、环保部门全程跟进、全社会广泛参与的“大环保”机制。这与中央出台的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》精神一致，为推进生态赋能行动实施和淄博高质量发展提供了坚实的制度保障。

2.取得成效

一是“全员环保”理念日益成熟。这一机制打破了“环保问题就是环保部门的问题、环保责任就是环保部门的责任”的思维定势，全市上下“一股劲”，大力打好全员环保“一体战”，摆布好综合治理“一张网”。二是“全员环保”工作扎实推进。由于责任明确，各行各业协同攻坚治污，各方面抓生态环保的积极性、主动性充分调动，实现了常态化、制度化治理。各部门各单位纷纷开动脑筋，想方设法完成任务。三是环境质量明显改善。各级压紧压实生态环保责任，强力推进生态环保任务落实，全市生态环境质量明显改善。

3.案例启示

一是明确责任、齐抓共管作保证。“全员环保”工作机制六大层面层层抓落实、逐级压责任。同时，加强司法保障，推动“全员环保”各层面主体责任的落实，点面结合，凝聚“刑责治污+全员环保”的强大合力，为生态淄博建设提供有力制度保障。二是系统思维作指南。环保的最高境界就是多做有利于生态发展的工作，必须将其上升到生态文明建设的高度。应充分运用现代信息技术，提高科技化监管水平，对污染情况实施全方位动态监测和监控，及时、准确地获取资料信息，迅速发现并解决问题。三是公众参与作基础。群众对环境问题最有发言权，对群众反映的问题要高度重视，深入查证、认真解决、及时反馈；加强普法教育，提高群众依法参与监督，逐级、如实反映问题的能力。

四、打造生态城市建设新“淄博模式”“齐鲁样板”

生态城市建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的战略任务。作为一座独具特色的组群式城市，如何在新一轮城市竞争中发挥优势，再出新招，把生态城市建设提升到新水平，打造新“淄博模式”“齐鲁样板”，为全国老工业城市和资源型城市继续探索可供借鉴的新样板新模式，是值得深思的问题。未来必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想为指引，把淄博放到全国全省发展大局中来考量，寻找标杆，找准定位，抓住机遇，迎接挑战，推进生态城市建设向纵深发展。

（一）实施生态赋能抓攻坚，切实改善环境空气质量

丰富和完善已有的成功模式，以有解思维研究制定更加科学、精准的举措，坚决打赢污染防治攻坚战，努力实现生态环境质量提升进位。一是全力以赴治标。打赢蓝天保卫战。深入推进结构性减排、工业企业深度治理、重点区域综合整治、移动污染源整治、重污染天气应急、精细化管理和科技治污等举措“七个升级”，狠抓有机挥发物和化工异味污染治理，狠抓扬尘治理和油烟污染净化。打好碧水保卫战。突出打好饮用水源地隐患、主要河流断面劣V类水体、城市黑臭水体三场“歼灭战”，确保城市集中式饮用水源地和所有农村饮用水源地水质达标率达到100%。打好净土保卫战。加快构建全覆盖的固废监管和利用处置“两个体系”，力争尽快使污染地块安全利用率达到95%以上。二是加大力度治本。进一步优化产业布局，加快调整产业结构和能源结构，大力发展战略新兴产业，建立健全绿色低碳循环的经济体系。坚持用最高标准、最好技术、最好工艺、最好设备和最严内部管理机制武装企业，坚持走清洁生产、节能生产的路子。三是努力追求长效。一手抓“刑责治污”，一手抓“全员环保”，确保取得突出成效。抓好“刑责治污”，严格落实生态环境损害责任终身追究制，对环境违法行为保持高压态势。大力开展“全员环保”宣传工作，将全市各级党委政府、人民群众和社会组织纳入生态建设过程中，打一场群策群力的环保治理人民战争，推动“全员环保”新机制向纵深发展。

（二）弘扬生态文明理念，推进生态教育制度化

进一步加大宣传力度，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，切实增强节约意识、环保意识、生态意识，形成合理的生产生活方式，把节约能源资源、保护生态环境落实到行动上和实践中。在社会生态教育方面，应该充分有效利用多种媒介和宣传方式，强化人们对绿色生态理念的认知。学校生态教育的制度化更是生态教育的重要方面，应当从小学至大学的各教育阶段，开展不同类型的生态教育，确保有效性和长期性。借鉴德国鲁尔工业区工业转型、日本北九州实现循环型社会的经验，参照深圳、天津、贵阳等地生态城市建设的法规条例，制定淄博促进生态城市建设的法律法规，破解生态城市建设中存在的困境和问题。

（三）强化生态思维理念，大力发展绿色经济

一是进一步树立生态思维理念。充分认识污染治理与推动经济社会高质量发展之间的关系问题，对政策、标准的变化尽快适应，主动思考学习。克服工作中求稳怕乱、患得患失、墨守成规的思想，少督导检查，多调研帮扶，遇到矛盾和问题，要有有解思维，解决实际问题。二是合理制定绿色发展规划。淄博作为一个依托资源发展起来的重化工业城市，推动绿色发展的任务艰巨。结合“十四五”规划编制，对已有分散布局的工业集中区进行统一规划整治，强化园区功能分工。三是发展绿色经济。严格限制技术水平低、能源消耗大、环境污染重的建设项目，有选择地清退一批高能耗、高污染的企业。推动城市传统产业绿色化改造，强化全生命周期绿色管理，支持企业推行绿色设计，开发绿色产品，建设绿色工厂，发展绿色工业园区，打造绿色供应链。

推进生态城市建设，事关民生福祉，事关发展全局。全市各级应深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要指示、重要论述和十九大、十九届三中、四中、五中全会精神，更加牢固地树立“绿水青山就是金山银山”的理念，积极融入国家和省重大区域发展战略，形成抓生态环保的高度政治自觉、思想自觉和行动自觉，一年接着一年干，一锤接着一锤敲，为打造务实开放、品质活力、生态和谐的现代化组群式大城市而努力奋斗。

作者单位：中共淄博市委党史研究院

职 务：一级主任科员