农村公路养护资金短缺问题亟待解决调研报告

农村公路养护资金短缺问题亟待解决调研报告

农村公路是服务“三农”的公益性基础设施，是实施乡村振兴战略的重要抓手。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村公路工作，多次对“四好农村路”建设作出重要部署。近年来，我市农村公路的建设取得显著成就，农村公路的数量和质量发生了质的变化，有力地促进了农村的发展和农民生活质量的提高，为促进农村经济的繁荣稳定和脱贫攻坚做出了突出贡献。但是在农村公路在不断增长的同时，农村公路养护工作严重滞后的问题也日益突出，而养护资金短缺是造成养护工作滞后的关键因素。因此，农村公路养护资金短缺问题亟待解决。

一、我市农村公路现状

近年来，我市紧紧抓住国家加快推进农村基础设施建设的机遇，多渠道筹集资金，全面加快农村公路建设步伐，大力实施“四建一通”项目建设，全市农村公路覆盖面明显扩大，通达能力显著增强，形成了以县道为主骨架、乡道为主线、村道为延伸，农村公路与国省道干线纵横交错的公路网络。截至2020年底，全市农村公路（包括县道、乡道、村道）总里程达7338公里，占全市公路总里程的82.27%，其中县道986公里，乡道1358公里，村道4994公里。全市74个乡镇（街道办）和1069个建制村（居委会）全部通硬化路、通客车，农村公路列养率达到100%，农村公路中等路以上率达78.23%。农村公路建设实现了新突破，为加快农村经济社会发展奠定了良好基础。

二、养护工作完成情况

（一）养护工作取得的成绩

2019年，某某县和某某区通过大力推进“四好农村路”建设工作，某某县获得2019年度“四好农村路”全国示范县称号，某某区获得2019年度“四好农村路”自治区示范县称号，今年某某区继续强化措施，进一步提升农村公路建设管理水平，目前已成功入选创建2021年度“四好农村路”全国示范县广西推荐名单。2020年，在市委、市政府和市交通运输局的坚强领导下，通过各县市区加强养护管理工作，我市在农村公路养护工作全区年终评比中获得第一名，行业管理工作方面获得第三名。

（二）全面深化养护管理体制改革。

我市积极稳妥推进农村公路养护体制改革，同时继续加大对农村公路的投入力度。2019年出台制定某某市加快实施“四建一通”工程推进“四好农村路”高质量发展工作等8个实施方案，2020年12月某某市人民政府办公室印发了某某市农村公路养护体制改革方案，2021年6月某某市人民政府办公室印发了某某市农村公路“路长制”实施方案，通过建章立制，建立良性循环、长期稳定的农村公路管理体制和养护运行机制，使农村公路逐步走上“有路必养”的可持续发展轨道。不断加大养护资金投入力度，推广机械化养护，提高养护效率，使农村公路养护质量稳步增强，公路通行能力和服务水平很大提高。

（三）农村公路养护资金投入情况。

1.日常养护。2018年农村公路日常养护投入1800万元，市本级补助县市区共291.9万元，县市区投入1508.1万元；2019年农村公路日常养护投入2045万元，市本级补助县市区共322.3万元，县市区投入1722.7万元；2020年农村公路日常养护投入1582万元，市本级补助县市区共332万元，县市区投入1250万元；截至2021年7月底，农村公路日常养护筹措资金2911万元，其中自治区补助县市区917万元，市本级补助县市区125万元，县市区自筹资金1869万元。

2.水毁修复。2018年农村公路水毁修复投入资金517万元，其中自治区补助县市区10万元，市本级补助县市区358万元，县市区自筹资金149万元；2019年农村公路水毁修复投入资金443万元，其中自治区补助县市区15万元，市本级补助县市区358万元，县市区自筹资金70万元；2019年农村公路水毁修复投入资金443万元，其中自治区补助县市区15万元，市本级补助县市区358万元，县市区自筹资金70万元。

3.路面大中修。2018年农村公路路面大中修投入资金1848万元，其中自治区补助县市区849万元，县市区自筹资金999万元；2019年农村公路路面大中修投入资金1265万元，其中自治区补助县市区846万元，市本级补助县市区67万元，县市区自筹资金352万元；2020年农村公路路面大中修投入资金924万元，其中自治区补助县市区924万元。

三、目前农村公路养护存在的主要困难和问题

（一）养护资金缺口大，投入严重不足。《公路法》及《广西农村公路条例》及相关法律法规和文件规定，明确县道养护责任主体为县级人民政府交通运输主管部门或者其委托的相关机构负责，乡、村道养护责任主体为乡镇人民政府、街道办事处负责；县级人民政府应当建立以政府公共财政投入为主的资金保障机制，将农村公路养护资金纳入本级财政预算，保障农村公路养护所需资金。由于各县市区财力有限，用于农村公路养护资金非常少。目前主要短缺以下四个方面的养护资金；一是日常养护资金投入不足。2021年以前，根据交通运输部和自治区相关规定以及《某某市人民政府办公室关于印发某某市深入推进“四好农村路”建设工作方案（2018-2020）的通知》（贵政办通〔2018〕28号）要求，农村公路日常养护资金投入县、乡、村道每年每公里分别不得低于7500、5000、2500元，按照此标准，2018年、2019年、2020年全市应投入农村公路日常养护资金分别为2441.8万元、2549万元、2617.7万元，与实际投入差距较大，分别差933.7万元、504万元、1089.7万元。以某某市为例，全市的农村公路总里程达2800公里左右，但日常养护经费只有410万元，平均每公里仅仅1400多元，远远达不到要求的标准，与某某经济状况差不多的扶绥县、武宣县相比，据了解，扶绥县与武宣农村公路日常养护资金投入县、乡、村道均已到达或者超过每年每公里分别为10000元、7000元、5000元。从数据中可以看出各县市区养护经费非常少，并且与广西一般县市区存在着明显的差距，导致各县市区每年用有限的资金只能保障清除路肩杂草、清理部分重要线路水沟等日常养护工作，即使出现了公路病害也无法及时进行维修或者根本就无法维修，道路的稳定性无法得到保障，久而久之就是再进行新一轮的道路建设，这样一来资金投入不但会加大同时也给周边群众生产生活带来不利的影响。二是管理人员经费不足。虽然各县市区都已将农村公路管理机构经费纳入本级财政预算，交通运输部和自治区也要求各地不能从成品油价格和税费改革新增收入替代原公路养路费部分（以下简称代原公路养路费部分）列支管理机构运行经费和人员等其他支出，只能用于养护经费支出，但各县市区财政仍是从代原公路养路费部分列支管理机构运行经费和人员等其他支出，导致养护管理减少，管养经费不足。三是路面大中修投入经费不足。根据交通运输部、自治区以及我市养护体制改革方案的要求，农村公路年均养护工程（指路面大中修工程）比例不低于5%，也就是说每年我市要实施路面大中修工程里程要达到300多公里，但实际上我市平均每年实施路面大中修工程不足50公里，实施比例仅有0.7%，相差甚远。四是专项经费不足。水毁、塌方等自然灾害的修复工程经费不足，导致出现公路水毁、塌方的时候，只能简单处理，甚至没办法不处理，没有把安全隐患彻底处治。

（二）地方政府重视程度不够，养护的主体责任落实不到位。地方政府重建轻养的思想普遍，随着县乡道路面硬化和村村通硬化路完成以后，地方政府认为群众出行难问题解决了，无需投入人力财力进行养护，实际上，一些农村公路在建成以后，由于管养不到位、甚至失养，导致公路的使用寿命大大降低，路面破损严重。农村公路相关法律法规及文件虽已明确县级人民政府是农村公路公路养护的责任主体，也明确了乡镇人民政府的具体职责，但尚未理顺到位，乡镇普遍都认为凡是有关路的问题就是交通运输部门的事情，没有把乡道和村道的管养工作纳入正常的行政管理和公共服务的范畴，同时地方事权与财权不匹配，养护资金未建立稳定的来源渠道，体制机制还不顺畅，农村公路养护长效机制缺乏动力。

（三）广大群众缺乏爱路护路意识。“重建轻养”现象依然存在，这种现象在广大的农村是很普遍。群众对农村公路养护管理意识不强，同时农村公路点多面广，路政管理缺位，导致农村公路被侵占的现象越来越严重。很多地方存在一种误区，认为只要修好路方便群众就完成任务、就造福了百姓，缺乏爱路护路意识，群众在路肩上耕种农作物，甚至横穿公路挖水沟埋水管，还有在路上堆放农作物、晒粮，供电部门在公路用地范围内埋电杆等违法行为对公路造成严重破坏，严重影响农村公路使用寿命。

（四）专业技术管理人员缺乏。随着农村公路建设的发展，养护里程不断增加，管理和养护水平要求不断提高，然而各县市区农村公路管理机构技术管理人员却严重匮乏，结构失衡，发展后劲不足，大部分县市区公路管理部门专业技术人员平均年龄超45岁以上，年龄结构出现严重的断层现象。绝大部门乡镇政府没有落实专人负责农村公路养护管理工作，缺乏专业的技术指导，没有制定本辖区农村公路养护制度，基本上没有配备有养护人员，更不用提具备日常常规养护设备，导致许多农村公路管养不到位，甚至处于失养状态，特别是三区的乡镇没有交通站，这一问题尤为突出。

四、加强农村公路养护工作的对策建议

农村公路与群众的生产、生活息息相关。公路建设“三分靠建，七分靠养”，只建不养，等于白建。解决农村公路管养中存在的问题，必须建立公共财政体制下农村公路管理养护的长效机制，真正做到“建、管、养、运”并重。

（一）树立农村公路管养意识，多方筹措养护资金。一是加大地方财政的投入力度。根据《公路法》、《广西壮族自治区农村公路条例》等相关法律法规、文件规定，县级人民政府是本行政区域内农村公路建设、养护、管理和运营的责任主体，应当将农村公路养护资金纳入本级年度财政预算，并随着地方财力的增长，逐年加大资金投入力度。自治区明确要求，自2021 年起，农村公路列养率要达到100%，自治区、市、 县三级公共财政资金（不含替代原公路养路费部分）用于县、乡、村道日常养护的定额标准每年每公里分别不低于 1 万元、5000 元、3000 元。因此，因为县级政府承担着农村公路养护的主要责任，这就要求县级政府在本级财政预算中，留有相应规模、一定比例的一般公共财政预算资金专门用于农村公路养护。二是优化交通运输部门资金支出，切实用好“口袋钱”（替代原公路养路费部分）。替代养路费部分原则上用于农村公路养护比例不得低于80%，且不得用于新建公路工程项目。同时，该项资金不再列支管理机构运行经费和人员等其他支出。当“替代养路费部分”不能满足农村公路养护资金需求时，全市各级人民政府应从本级一般公共财政预算列支养护工程经费。三是创新农村公路发展投融资机制。各县市区交通运输部门要建立激励考评机制，将资金目标落实情况作为年度考评的重要内容，确保目标任务落到实处。各县市区人民政府要发挥政府资金的引导作用，采取资金补助、先养后补、以奖代补、无偿提供料场等多种方式支持农村公路养护。各县市区人民政府要确保财政事权支出责任落实到位，通过优先安排均衡性转移支付、税费返还等方式倾斜投入农村公路养护，将农村公路发展纳入地方政府一般债券支持范围。鼓励各县市区人民政府将农村公路建设和一定时期的养护进行捆绑招标，将农村公路与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发，运营收益用于农村公路养护。配合自治区开展好农村公路灾毁保险，依法依规选取农村公路灾毁保险的承保机构，建立事前防灾减损机制，降低市县财政应对灾损的资金压力，充分发挥保险以丰补歉的补偿功能。四是加强资金监管，管好用好农村公路管养资金。制定农村公路养护管理资金的使用管理办法，完善农村公路管养资金申请、拨付、使用等各个环节的工作制度，确保资金使用高效和安全，专款专用，并接受纪检、财政、审计等部门的监督检查。通过规范农村道路养护资金管理使用，提高资金使用效益，杜绝挪用、挤占农村公路养护资金现象的发生，严肃查处违规违纪行为，确保农村公路养护资金的安全。

（二）建立健全农村公路管理养护长效机制。一是实施农村公路“路长制”。大力推行县、乡、村三级农村公路路长制，到2021年底，某某县、某某区完成路长制组织管理体系。到2022年底，某某市、某某区、某某区完成 “路长制”建设，全市形成全面覆盖县、乡、村道的“路长制”组织管理体系，通过健全管理机制、明确工作目标、落实管理责任、严格管理考核，构建责任明确、管理协调有序、监督到位、保护有力的农村公路管理运行机制。二是推行多元化的农村公路管理养护模式。将人民群众满意度和受益程度、养护质量和资金使用效率作为衡量标准，分类有序推进农村公路养护市场化改革。支持养护企业跨区域参与市场竞争，鼓励通过签订长期养护合同、招投标约定等方式，引导专业养护企业加大投入，提高养护机械化水平。鼓励将农村公路管理养护纳入公益岗位，为贫困户提供就业机会。鼓励采取沿线农户个人或组建养护班组的方式承包乡道、村道的管理养护，促进农民就业增收。积极引导沿线受益企业认养农村公路，鼓励社会力量筹资筹劳参与农村公路管理养护。推广日常养护与应急抢通捆绑承包。

（三）充分调动乡村两级作用和农民群众积极性。乡镇人民政府要落实农村公路管理养护人员。乡镇人民政府负责乡、村道管理养护工作，不等不靠，积极筹集乡、村道管理养护资金，可将村道的日常养护工作交由村民委员会负责。乡镇人民政府要落实专职工作人员，具体负责辖区内乡、村道的管理养护工作，指导村民委员会组织好村道管理养护工作。村民委员会要按照“村民自愿、民主决策”的原则，采取一事一议、以工代赈等办法组织村道的管理养护工作。要加强宣传引导，将爱路护路要求纳入乡规民约、村规民约。

（四）加大宣传。各级人民政府、各相关部门要认真做好农村公路的宣传工作，大力宣传《公路法》、《广西壮族自治区农村公路条例》等农村公路相关法律法规和文件，充分调动广大群众参与、监督农村公路管理养护工作的积极性，有效发挥乡规民约、村规民约在农村公路管理养护中的积极作用，增强人民群众爱路护路的责任意识，营造全社会广泛关心、支持农村公路管理养护工作的良好氛围。