工伤认定申请时限适用研究

工伤认定申请时限适用研究

江西贤和律师事务所 ** **

【摘 要】最高检《案“鉴”》第四十五期报道了一位超过工伤认定申请时限的祝某四处“讨说法”而检察机关无法立案监督的真实案件。如何正确理解和适用工伤认定申请时限法律制度？超申请时限工伤职工能否享有司法裁判请求权？笔者认为，社会保险行政部门对超申请时限工伤认定申请仍应予以受理，工伤认定申请时限起算时间应包含工伤职工知道或应当知道工伤保险申请权利这一必要条件，推动工伤认定申请时限与民法典诉讼时效的平衡保护，超申请时限工伤职工应当享有司法裁判请求权。

【关键词】工伤认定；申请时限；起算时间；司法裁判请求权

【正 文】现代社会是风险社会。据统计，2020年享受工伤待遇人数为187.6万人，占参保总人数的千分之七。因工受伤后获得工伤保险待遇是职工应当享有的合法权利。实践中，多数工伤职工从现行工伤保险法律制度中受益，获得了良好的医疗救治和生活保障；但是也应当看到，少数工伤职工因用人单位未依法将参加工伤保险相关情况在本单位内公示而不知道自己享有工伤认定申请权利。如何正确理解和适用工伤认定申请时限法律制度？超申请时限工伤职工能否享有司法裁判请求权？本文从问题的提出、对超申请时限工伤认定申请仍应予以受理、对工伤申请时限起算时间的研究、工伤认定申请时限应当与民法典诉讼时效的平衡保护、超申请时限工伤职工应当享有司法裁判请求权这五个方面展开论述。

一、问题的提出

2022年5月28日，最高人民检察院微信公众号法治题材微视频栏目《案“鉴”》第四十五期报道了一个因超过工伤认定申请时限的祝某四处“讨说法”而检察机关无法立案监督的真实案件。当地检察机关考虑到应该帮助祝某回归到正常的生活，通过释法说理，说服祝某接受了法院的裁判和检察机关不支持法律监督的决定书，并为祝某申请了司法救助金5万元，最终，祝某息诉罢访。该案例在实践中具有一定程度的普遍性，折射出超过工伤认定申请时限的工伤职工内心的伤痛与不甘。而该类当事人四处“讨说法”的维权行为，不仅给党政、司法机关增加了许多工作量，更暴露了难以解决实质性问题的“程序空转”。该案检察官的受访发言具有典型性——当地检察机关想帮助超过工伤认定申请时限的祝某回归正常生活，却在工伤时限法律制度面前无法立案监督。笔者认为，为了从源头上预防和化解纠纷，综合考虑各方面因素，对超申请时限的工伤认定申请仍应予以受理。

二、对超申请时限工伤认定申请仍应予以受理

从立法目的看，2004年1月1日起施行并经修订于2011年1月1日起施行的《工伤保险条例》第一条明确了工伤保险的首要立法目的是保障工伤职工获得医疗救治和经济补偿。劳动者丧失劳动能力后从国家和社会获得物质帮助是一项宪法权利。无论是《社会保险法》还是《工伤保险条例》，均是对劳动者该项宪法权利的具体落实。《社会保险法》《工伤保险条例》均未对职工获得工伤保险待遇设置限定性前提条件，充分体现了立法机关对职工的倾斜保护。对超申请时限工伤认定申请不予受理会导致这一首要立法目的落空。《工伤保险条例》的次要立法目的之一是分散用人单位的工伤风险。对于用人单位尤其是中小微企业来说，一旦职工发生工伤事故，高昂的医疗救治费用和生活保障费用，是企业的沉重负担。对某一特定用人单位在某一特定期间而言，发生工伤事故是偶然的，但对于整个社会来说，发生工伤事故却是必然的。国家通过立法强制设立工伤保险制度有利于分散用人单位的工伤风险。立法机关对工伤职工与用人单位的利益平衡已经进行了通盘考虑，但需要在法的实施过程中正确贯彻落实，才能实现立法目的。社会保险行政部门对超申请时限工伤认定申请不予受理会产生严重失衡的法的实施效果，即原本有可能由全社会共同分担的医疗费用、康复费用、伤残津贴或一次性伤残补助金等费用和由用人单位负担的工资福利、伤残津贴或一次性伤残就业补助金等费用均由工伤职工个人承担，致使工伤职工负担畸重而用人单位畸轻。假设社会保险行政部门对超申请时限工伤认定申请予以受理，受理后通过双方充分举证质证，可以有效避免因用人单位未依法将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示而导致工伤职工不知道自己享有工伤认定申请权利，进而超申请时限的，由工伤职工个人承担全部不利后果。因此，对超申请时限工伤认定申请不予受理也会导致这一次要立法目的落空。

从配套规章看，2004年1月1日起施行并经修订于2011年1月1日起施行的《工伤认定办法》第七条规定不周全。首先，根据合法行政原则，在上位法《工伤保险条例》没有明确规定超申请时限工伤职工法律责任的情况下，《工伤认定办法》第七条就不应当对超申请时限工伤职工法律责任进行规定，或者作申请时限外即不予受理的规定。其次，“申请时限”是上位法《工伤保险条例》第十七条明确使用的一个法律概念。《工伤认定办法》在第四条沿用了“申请时限”法律概念，但在第七条对申请的受理这一关键环节作细化规定时，却没有使用“申请时限”法律概念，而是将修订前同条的“受理时效”换成了“受理时限”。“受理时限”是否等同于“申请时限”？不得而知，因为规章没有对“受理时限”这一法律概念细化规定。再次，实践中社会保险行政部门普遍依据《工伤认定办法》第七条对超申请时限工伤职工的工伤认定申请作出不予受理决定。综上，该条文阻碍了超申请时限工伤职工行使工伤认定申请权利，规定不周全。

从法律责任看，根据“任何人不得从其违法行为中获利”的原则，用人单位未在申请时限内申请工伤认定的实际违法成本是零，既违背立法目的，又违背了法理。首先，《工伤保险条例》第十七条对用人单位依法申请工伤认定的限定词使用的是“应当”，是用人单位的一种法定义务，并明确规定了用人单位未依法申请工伤认定的法律责任，即未依法申请责任应当加重。其次，在实践中，用人单位未在申请时限内申请工伤认定可能产生的法律后果有三种：第一种，工伤职工在申请时限内申请了工伤认定并被不予认定工伤时，则用人单位无须担责；第二种，工伤职工在申请时限内申请了工伤认定并被认定工伤时，因社会保险行政部门、司法机关均未实际加重用人单位的工伤保险待遇负担，用人单位的实际违法成本是零；第三种，工伤职工亦未在申请时限内申请工伤认定时，则工伤职工无法再获得工伤保险待遇，用人单位的实际违法成本仍然是零。综上，当立法目的意在加重用人单位的违法成本而法的实施却使用人单位该项违法成本为零时，我们难道不应该反思究竟在法的运行的哪个环节出现了严重问题吗？

从社会管理效率看，术业有专攻，从社会管理效率全局出发，社会保险行政部门对超申请时限的工伤认定申请予以受理是最经济的方式。因社会保险行政部门拥有办理工伤认定申请案件数量多、执法权限上于法有据、程序设计简捷等优势，因此即使把所有党政部门、司法机关拉过来评比，由社会保险行政部门对超申请时限的工伤认定申请进行受理都是最经济的。

从程序法看，受理申请属于程序法事项。超申请时限的工伤认定申请被受理并不必然会认定为工伤，就像人民法院受理民事诉讼并不必然裁判原告胜诉。社会保险行政部门受理超申请事项工伤认定申请后，通过双方充分举证质证，但用人单位能够证明发生工伤前已经依照《工伤保险条例》第四条规定将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示的，社会保险行政部门可以依法作出不予认定工伤决定书。

综上所述，笔者认为，社会保险行政部门对超申请时限工伤认定申请仍应予以受理。除了增加社会保险行政部门的工作量以外，并无其他弊端，而增加的工作量远远小于后续信访、诉讼给党政部门、司法机关造成的工作量，且社会保险行政部门受理后能够进行定分，因此利远远大于弊。

三、对工伤申请时限起算时间的研究

《工伤保险条例》规定了工伤认识申请时限的起算时间自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起。司法实务认为，事故伤害发生之日应当理解为伤害结果发生之日。

例如，最高人民法院公报案例杨庆峰诉无锡市劳动和社会保障局工伤认定行政纠纷案二审法院裁判观点：“……‘事故伤害发生之日’应当理解为伤害结果发生之日，并以之作为工伤认定申请时效的起算时间。……工伤认定申请时效虽然与民事诉讼时效不同，但在判断时效起算时间时，应当参照上述关于民事诉讼时效起算时间的规定”。

笔者认为，工伤认定申请时限的起算时间既应当考虑事故伤害发生之日，也应当考虑伤害结果发生之日，还应当考虑工伤职工知道或者应当知道享有工伤保险申请权利之日。

首先，从法理上看，“法律不强人所难”。立法者设定的义务应当是社会一般人能够履行的，而知道或应当知道是能够履行的前提和基础。一部现行法究竟有没有强人所难，是以社会一般人能否做到法律的要求来判断的，而不是法律专业人士的标准。根据我国国情，受文化水平和普法宣传的限制，普通劳动者尤其是广大农民工半数以上还没有工伤保险法律知识，并不知道自己享有参加工伤保险、申请工伤认定等法定权利。具体到《工伤保险条例》，笔者认为，要切忌割裂、孤立地看待第十七条第二款规定的工伤职工申请时限，而应当对整部法规体系解释的角度来理解该条款。立法者设立的第十七条第二款规定的工伤职工申请时限，实际上是建立在同法第四条用人单位将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示的前提和基础之上的，即职工在发生工伤前已经知道自己享有参加工伤保险、申请工伤认定等法定权利。因此，知道或者应当知道自己享有工伤认定申请权利就是判断起算时间的一个必要条件。

其次，以行政诉讼法为例，《行政复议法》第十九条规定了行政复议后起诉期限是复议决定送达之日起十五日内，但依据《行政诉讼法解释》第六十四条规定，若复议决定未告知行政相对人起诉期限的，则其起诉期限起算时间不再按照的自送达之日起计算，而是“自行政相对人知道或者应当知道起诉期限之日起计算”，其中所蕴含的法理值得深思，司法解释并没有说“不知法不免责”或“法律不保护躺着权利上睡觉的人”，而是对不知诉权的行政相对人给予了适度宽容，当然这种宽容不可能滥用，所以还规定了“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。必须指出，这里的行政相对人包括公民、法人和其他组织。根据举重以明轻原则，既然司法解释对更经常参与诉讼的法人都能宽容地从知道或者应当知道起诉期限之日起计算起诉时间，那么，在工伤职工的工伤认定申请时限中，为何非要工伤职工即使不知道工伤认定申请权利也不能从知道或者应当知道申请权利之日起计算？值得深思。

再次，根据“任何人不得从其违法行为中获利”的原则，用人单位应当为自己没有依照《工伤保险条例》第四条规定对参加工伤保险的有关情况在本单位内公示，而导致的工伤职工不知道自己享有申请工伤认定的权利承担法律责任。笔者认为，参照同法第六十二条第二款规定，用人单位未依法对参加工伤保险的有关情况在本单位内公示的，应当推定工伤职工知道或应当知道工伤认定申请权利的起算时间自用人单位公示或告知其权利之日起。这不仅能预防用人单位从违法不公示行为中获利，推动公示规定在实践中落地生根，切实提高职工工伤保险法律意识，还能够从源头上有效减少超申请时限工伤认定申请的数量。实践中四处“讨说法”上访、诉讼的工伤职工，法定时限内并不知道自己享有工伤认定申请权利。当然，若工伤职工明知自己享有工伤认定申请权利而不在申请时限内行使时，属于对工伤保险待遇利益的处分行为。

综上所述，实践中工伤认定申请时限的起算时间未考虑工伤职工知道或者应当知道享有工伤保险申请权利之日的做法值得商榷，工伤申请时限起算时间应当综合考虑事故伤害发生之日、伤害结果发生之日和工伤职工知道或者应当知道享有工伤保险申请权利之日。

四、工伤认定申请时限应当与民法典诉讼时效平衡保护

举轻以明重，民法上提供劳务受害的诉讼时效为三年。根据国家对劳动者合法权益保护严于对劳务者合法权益保护的立法精神，显然能够得出工伤认定申请时限不得少于三年的推论。据此，工伤认定申请时限最长为“1年内”已经不能适应时代发展要求，且没有跟上民法诉讼时效的发展步伐。

例如，甲、乙系亲姐妹，甲是某供电企业的职工，甲因工受伤致九级伤残，医疗救治支出约五万元，根据《工伤保险条例》规定，其工伤认定申请时限为1年内；乙为某家庭提供保姆劳务，乙在提供保姆劳务过程中因地滑摔成轻微伤，去医院包扎花费二百元，根据民法典规定，其向法院起诉的诉讼时效是三年。假设甲和乙均在事故发生后第二年知道维权法律途径，那么在这一时间点甲已经超过了工伤认定申请时限而无法获得工伤保险待遇，而乙却仍然从容地享受着剩余的一年多诉讼时效，这不合天理、人情。另，根据相关司法解释规定，工伤认定申请时限没有中断概念，导致实践中用人单位采取诱导、欺诈等方式阻碍工伤职工行使工伤认定申请权利时，即使工伤职工能够举证证明是“用人单位原因”导致时间被耽误，也只是“被耽误的时间不计算在内”，不能达到民法诉讼时效重新起算的法律效果。

现行工伤认定申请时限与前述公报案例所指出的工伤认定申请时限起算时间应当参照民事诉讼时效起算时间规定的裁判观点相距甚远。在行使权利期间的设置上就严重失衡，且不允许中断，在强调规则公平的新时代，这是一种规则层面的不公平。工伤认定申请时限应当与时俱进，与民法典诉讼时效平衡保护，以实现法律制定上的公正。

四、超申请时限工伤职工应当享有司法裁判请求权

《人身损害赔偿解释》第三条规定无法律但书不周全。从文义解释的角度看，该条虽然未明确排除或者禁止职业病病人、因生产安全事故受到损害的职工获取民事赔偿的权利，但其规定“告知其按《工伤保险条例》的规定处理”，而《工伤保险条例》并无涉及民事赔偿的相关条款，实质上是剥夺了相关当事人的民事赔偿司法裁判请求权。依据《中华人民共和国立法法》第八十八条规定和《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》关于法律规范冲突的适用规则，在《职业病防治法》原第五十二条规定、《安全生产法》原第五十三条规定和《人身损害赔偿解释》原第十二条规定调整对象重合并且冲突时，应当适用上位法优于下位法规则。《职业病防治法》《安全生产法》制定和施行在先，法律位阶更高，无论从哪个角度看，制定在后的《人身损害赔偿解释》原第十二条均不得与之抵触。但现实情况是，《人身损害赔偿解释》原第十二条未见法律但书即“法律另有规定的，从其规定。”经2020年12月23日、2022年2月15日修正后，现第三条仍然未见法律但书，不周全。

《人身损害赔偿解释》第三条规定以“告知其按《工伤保险条例》的规定处理”的方式，阻碍超申请时限工伤职工司法裁判请求权行使。在法治社会，公民权利受到违法行为侵害时都享有司法裁判请求权。工伤职工因用人单位未依法将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示而不知道工伤认定申请权利，导致无法获得工伤保险待遇，难道不属于权利受到用人单位违法行为的侵害吗？此时应当赋予工伤职工司法裁判请求权，才能让用人单位为自己的违法行为承担实实在在的法律责任。

先由社会保险行政部门受理工伤认定是人民法院受理工伤认定争议的诉讼前置程序，而不是社会保险行政部门不予受理即丧失了司法裁判请求权。例如，申请劳动仲裁是人民法院受理劳动争议案件的诉讼前置程序，依据《劳动争议案件解释（一）》第五条规定，人民法院依法仅审查劳动争议仲裁机构是否具有管辖权，并未审查申请时限，即有管辖权的劳动争议仲裁机构仍不受理时，人民法院应予受理。因此，人民法院不得因工伤职工超过申请时限社会保险行政部门不予受理，而否定工伤职工已经完成了向社会保险行政部门提交工伤认定申请这一诉讼前置程序。笔者认为，参照上述规定，人民法院审查发现有管辖权的社会保险行政部门仍不受理时，人民法院应予受理，以保障工伤职工的司法裁判请求权。人民法院受理后，若用人单位能够证明发生工伤前已经依照《工伤保险条例》第四条规定将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示的，人民法院可以依法驳回工伤保险待遇诉讼请求，或根据案件事实是否适用民事赔偿依法处理。

【结 语】“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。实践中社保保险行政部门对超申请时限工伤认定申请不予受理，是对工伤保险法律体系和立法目的的错误理解和适用。《人身损害赔偿解释》第三条以“告知其按《工伤保险条例》的规定处理”的方式，阻碍超申请时限工伤职工司法裁判请求权行使，并不周全。针对实践中出现的法律问题，社会保险行政部门对超申请时限工伤认定申请仍应予以受理，工伤认定申请时限起算时间应包含工伤职工知道或应当知道工伤保险申请权利这一必要条件，推动工伤认定申请时限与民法典诉讼时效的平衡保护，超申请时限工伤职工应当享有司法裁判请求权。实现法的正确实施，维护司法权威，建设中国特色社会主义法治强国。