论我国能源法律体系的构建：以电力立法为例

摘要 能源，即能量的来源，是指能够提供某种形式能量的物质或物质运动。其是人类繁衍生存的关键。构建我国能源法律体系，是实现经济和能源工业可持续发展的重大问题，也是缓解我国环境压力和大气污染的重要途径。同时，构建符合我国国情的能源法律体系，不仅可以有效解决不同能源行业的共性、交叉问题，协调各能源单项专门立法之间的相互关系，促进我国能源法律体系的健全和完善，而且也能推动建立稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，保障能源安全和经济发展。

关键词 能源，能源法，电力立法，法律体系

ABSTRACT

Energy,the source of capabilities, isable toprovide some form of substances or the motion of energy.The development of the energy is one ofthe key factors that play a significant role in human'sevolution. Makingthe China's law system about energy not only is a major element reealize the sustainable development in economy and industry, but also is an important way to alleviate the pressure on environment and air pollution .At the same time ,fomulating the law system suiting our national conditionnot only can effectively solve the cross and overlap industry,but also can coordinatecancoordinate the relationship among dividual legislations and

improve energy legal system . Besides,Making relevant laws is favor of establishing stable,economic,clean and safeenergy supply system and safe guarding the energy security andeconomic development.

Key Words: Energy, Energy law, Thepower of legislation,The legal system

目录

我国能源法律体系的现状······························1

（一）我国能源法律体系构成······························1

（二）我国能源法律体系存在的问题··························2

二、完善能源立法的意义··································5

我国电力立法存在的主要问题··························7

（一）我国的电力立法体系································7

（二）我国电力立法存在的问题······························8

完善我国能源法律体系的立法建议······················9

结语····················································12

参考文献················································13

答谢····················································14

一、我国能源法律体系的现状

（一）我国能源法律体系构成

所谓能源，即能量的来源，是指能够提供某种形式能量的物质或物质运动。提供能量的物质包括能源资源和能源产品。提供能量的物质运动，即物质本身的做功，包括太阳能、水能、风能等非燃料能源。简单以概之，我们通常所说的能源含义，就是指自然界的能源资源（例如煤炭、石油），或者指能量（所谓能量，就是物质能够做功的能力，如太阳能、风能）。世界上有多种多样的能源，而且其存在范围也相当广泛。为了能够更好的开发、研究和利用这些广泛存在的能源，按照能源的形成条件、产生周期、使用性能和利用技术状况等不同标准，可将能源进行各种各样的分类。譬如：自然界的能源，我们根据其不同的形成条件，可以划分为三类：一次能源与二次能源；常规能源与新能源；再生能源与非再生能源。由于能源问题涉及社会生产和生活的一切领域，故而，能源法律体系的构成也有以能源法的调整对象为标准和以能源法的效力等级为标准所做的划分。

以能源法的调整对象为标准，能源法律体系主要由能源矿业法、能源公共事业法、能源利用法、能源替代法等构成。以能源法律所具有的效力为标准，其体系应当包括四个方面的内容。即基本的能源法律和专门法及专项法；同时还包括能源行政规章或能源地方性法规，这一层面的规定主要是各专门法或专项法的实施规范，由国务院或有立法权的地方人大颁布施行，具有较强的可操作性。其内容详尽具体，同时还可根据需要适时的制定某些特殊事项的单行规定，以填补法律空白或遗漏。最后还有能源技术法规和能源管理行政规章。

能源法是一个新兴的法律部门，它在我国经济法律体系中的位置相当重要。我国的能源法律制度建设开始于上世纪九十年代，为了保障和巩固当时改革的成果，推动改革的进一步发展。同时，也为了健全能源管理制度，保障和促进能源建设的顺利进行，我国加快了能源单行法的立法进程，分别在1995年，1996年，1997年颁布了《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》。

法律制度是调整某一类社会关系的法律规范的总称，介于法律原则和法律规范之间。它体现法律原则，包含若干同类的法律规范。而我国的能源法律制度则具体包括四个方面的内容。第一、煤炭法律制度。我国的煤炭生产发展很快，而且煤炭消费结构与国外比较有很大差异。发达国家煤炭主要供发电，民用很少，美、日等国基本不用煤，铁路已完全不用煤。我国煤炭转化成的电能的比例太低，工业和民用主要靠烧煤，优质能源用的太少。第二、电力法律制度。我国电力工业几十年来取得很大成绩。装机总容量和发电量年均增长速度都很快，基本上都超过了世界上绝大多数国家的发展速度。第三、节约能源法律制度。国家目前正在不断的开发先进的节能技术，完善其服务体系和规范节市场。第四、可再生能源法律制度。虽然可以说，可再生能源可以不断重复产生，并且我们可以从外界得到。但是，为了能够更加合理有序的开发利用能源，我国专门颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，从而确定了可再生能源方面的具体制度。

（二）我国能源法律体系存在的问题

我国能源法律体系已经初步具有了一定的体系，但就目前能源法律的实施现状来看，已然具备了很多问题。最早颁布的电力法已经生效施行了20年之久，而其他的三部法律最少也有十年的时间。这就导致了这些基本法律已经远远跟不上当今时代的发展。我国的能源基本法律在立法时所确立的各种政策目标、手段都是粗线条的、抽象的。整个法律体现为笼统、原则性强、可操作性差，有些法律对执法主体的规定含糊不清。其次，这些能源法律在体现架构方面存在相关内容规定太过单薄，配套法规标准体现不健全等问题。同时也有学者的指出：我国现行的煤炭法存在章数条数过少和相关具体内容方面规定太过单薄等明显的不合理之处。再次，我国的能源法在某些方面规定的市场准入门槛过低，导致资源的浪费和对环境的严重破坏。最后，监督管理体制和执行机制也需要进一步的明确和完善。例如：就目前来看，《节约能源法》要求制定的重点用能单位节能管理办法、供热计量收费管理办法等尚未出台，交通运输，公共建筑等一些重点领域的节能工作缺乏系统的专门性配套法规支持。例如《可再生能源法》中规定的可再生能源监督管理体制随着政府机构的改革，人员大幅削减，已无法满足可再生能源执法工作的需要。

但是，不得不说，自新中国成立以来，我国陆续颁布的一些能源基本法律在规范能源发展，促进资源节约方面发挥出了巨大的作用。其在煤电与其他能源领域的突出贡献也不容忽视。

以我国目前颁布施行的《电力法》为例来反观能源法律体系所存在的问题，则可以归结为以下几个方面的内容。第一，电力生产方面的问题。一方面全国缺电严重，市政生活和运输用电比例太少；另一方面是农村，特别是乡镇工业用电增长速度快，问题多。一部分农村电网布局不合理，电网质量差，线路损失大，设备健康水平差，安全状况不好，事故频发。三是水电开发程度低、比重小，目前在整个发电量中所占比例仍然只有1/5左右。水力开发程度仅约5.5%，远远低于其他国家，潜力很大。优先开发水能是世界发展电力建设的共同经验，同时也是我国的一大优势。第二，电力供需方面的问题。目前，我国生产和人民生活面临着电力供需矛盾突出的大问题。不少企业停四开三，以电定产，使全国约有10%左右的工业生产能力不能充分发挥作用；城乡居民生活用电得不到保证；电网周波下降，60%的发电设备带病超载运行；缺电范围不断扩大，由沿海和中部逐步扩大到内地，西南、西北也被迫拉闸限电，给我国经济的发展带来了很大的损失。第三，在当今形势下电力市场主体的培育和新的电价机制形成的问题阻碍着电力事业的不断向前。厂网分开导致的主要电力业务的分离和独立经营，这就要求基于不同市场主体身份的经营范围和方式以及利益关系的调整均需要法律来重新界定。第四，在市场公平竞争和对于可持续发展以及电源结构调整方面的问题。为了加速电力建设，搞活电力工业，用经济办法管理发电供电工作，国家多个职能部门鼓励集资办电和实行多种电价的制度。结构调整和可持续发展对于电力行业的重要性是不言而喻的。只有努力确保把这些工作做好，电力事业才能真正搞活。

二、完善能源立法的意义

进入新的年代，中国在各个方面已经进入了新一轮的高速增长期，同时也面临着各种能源问题，构建全新的能源法律体系迫在眉睫。而在中国经济快速前进的同时，环境污染带来了导致了环境事件的不断发生。

而纵观各国发展历史来看，增长速度过快的经济是比较原始的。在当前，我国人口数量极为庞大，各种资源人均占有量极低的基本国情下，我们务必要充分认识到目前我国能源领域的一些特点，才能够更加有针对性的补充立法内容。详细看来，它的特点主要包括以下几方面:第一、资源约束,导致明显的供给和需求之间的矛盾。面对快速增长的能源需求,虽然我们在能源供应方面的能力有所增加,但仍有一个全国性的供应短缺。第二、能源开发利用的低效率从而造成环境问题。世界经济论坛高级总监、能源行业负责人反复强调的理念是：“能源效率也是一种能源”。根据能源领域的开发利用水平，在我国仍存在一些重大核心技术不能独立设计和制造，主要设备、污染控制等节能技术的应用范围还不够广泛的现实,我们将不断提高自主创新能力的能源领域的发展。第三、供应保障体系不健全导致结构性失衡。目前,能源供应保障体系不健全导致了我国能源结构的失衡。

能源不仅与人类社会有着密不可分的关系，而且对人类经济社会发展意义非凡。然而，能源不是和其他商品一样的普通商品，它对国家经济安全具有特殊的战略价值。首先，随着中东部能源资源衰竭，我国能源发展战略逐渐西移，我国的相关能源基地将进一步发展，逐步充当能源供应的主力军，这样，就可以加快西部能源的建设和发展，从而不断的加快调整优化能源布局。其次，我国能源分布和消费的极度不平衡性，以及能源生产呈现梯度转移的特点，决定了我国能源运输必然是大规模和长距离的。因此，我们要不断提高能源就地加工转化水平，发展特高压等大容量、高效率、远距离先进输电技术，减少一次能源主要是煤炭大规模长距离运输压力。为我国经济发展做出贡献。综上，我国能源利用的特点决定了我们必须加快完善我国的能源立法，从而使构建我国的能源法律体系的任务也很艰巨。我国作为世界上的经济大国，目前，我们还缺少用以规范我国能源问题的高效的能源法律体系。不断完善我国的能源立法，第一、符合习总书记提出的依法治国，建设社会主义法治国家的总要求；第二、可以不断弥补我国的能源法律体系的缺陷，保障能源安全和经济发展；第三、可以为能源基本法的出台提供参照，同时也可以为实现我国能源中长期的发展规划和发展目标提供法律保障；第四、可以建立能源综合利用和能源效率的法律规范，有效推动技术创新和产业结构的调整，形成能源资源节约型的经济增长方式。

三、我国电力立法存在的主要问题

（一）我国的电力立法体系

电力法是调整人们在电力建设、生产、供应、使用和电力管理过程中所发生的各种社会关系和经济关系的法律规范的总称。有广义和狭义之分。狭义的电力法仅仅指《电力法》本身，它是电力法律法规的核心内容。我国现行的《电力法》起草于1985年，于1995年12月28日正式颁布，1996年4月1日起实施。总共十章七十五条。目前已颁布实施将近20年之久。

而我国目前的电力法规体系可以分为四个等级，即电力法、电力行政法规、电力地方性法规和电力规章。而电力规章则包括国务院电力管理部门颁布的规章和省、自治区、直辖市人民政府制度的规章。电力规章有依法制定和依职权制定两大类。依法制定的电力规章是电力法规体系中的重要组成部分。目前电力方面只有一部普通法：《中华人民共和国电力法》。三部行政法规：《电网调度管理条例》、《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》。其余大部分都是部门规章。

（二）我国电力立法存在的问题

我国现行《电力法》从颁布实行到现在，已走过了将近20年的时间，这二十年间，我国的电力体制已经发生了翻天覆地的变化。在第十个五年计划期间,电力系统在中央层面上单独的厂网分开的改革已经完成。

第一、现行电力立法没有形成一个完整的系统。目前颁布的电力法与其他电力行政法规、政府规章之间还缺乏配套与协调。在整个电力法规体系中，电力法是母法，是电力法规体系的“小宪法”，但与其相关的配套规定并没有与之形成一个协调统一的整体，缺乏系统性。

第二、电力立法总体在质量上存在瑕疵，空白点众多。众所周知，我国目前的电力法只有七十五条。就目前电力体制改革的方向来看，电力法应当极为细致的规定各方面的内容，而非含糊其辞。同时条目数量过少也就导致了许多立法空白点。例如在反窃电、电力设施保护等方面规定不够。

第三、条文规定明显滞后。由于近年来我国经济社会发展迅速，社会主义市场经济体制逐步完善，经济基础与社会环境较十几年前已经发生了重大变化，导致电力法立法基础也已发生改变。

第四、电力法及其配套规定所构成的电力法规体系并没有体现出新的的理念。随着我国经济的持续、高速发展，资源供应与环境保护的压力也日益剧增，加快开发可再生能源与新能源，走可持续发展之路已成为必然选择，而现行的电力法未能很好的体现出当今时代的可持续发展理念。

综上，电力法存在诸多方面的缺陷与不足，导致其内容已不适应电力市场改革的需要，这就迫使立法部门要进一步对相关内容加以界定和规范。其次，鉴于电力生产和供需矛盾方面所体现出的问题，我们必须坚持计划用电，严格生产用电定额管理，开展调荷节电，管好农业用电，控制非生产用电，做好节电的管理工作，保证生产和生活的正常秩序。同时，从另一个角度来看，电力立法的尽快修改与完善对于我国能源法律体系的构建也是意义非凡。只有从每一个部门法开始变革、深化，能源法律体系才能尽快构建完善。电力法作为电力法规体系之中的灵魂，它的修改将为我国能源法律体系的构建做出突出贡献。

四、完善我国能源法律体系的立法建议

电力行业的改革一直都在进行着，从2000年的电力体制改革开始，迄今已有15年之久，抛开改革是否成功不说，改革的缓慢和不到位的现状是我们完全可以看得到的。“煤电联动”陷入窘境；煤电矛盾空前激烈；对于上述这些问题和矛盾产生的原因，大家往往都将其原因指向体制改革的滞后和缓慢。

从目前我国《电力法》存在的问题来看，为了适应市场需求，同时，也对我国能源法律体系的构建的积极方面的作用来看，必须做到以下几点：第一、转变立法定位。现在实行的电力法它的价值定位乃是一部涉及行政管理的法，其立法的模式是行政垂直与行政管理一体化。这样的一种立法定位与模式，其必然后果是导致电力行业的低效、浪费以及缺乏对电力的投资动力，不适应市场的需求与发展，也与市场经济格格不入。要想寻求转变，则必须将其从行政法方向向经济法转型。第二、调整立法价值目标。现行电力法的立法目标的初衷是好的，但是从现在的角度来看，如此目标就显得在实更为单薄，其对电力设施的保障的方法则是更多、更为细致的依赖于电力行政规章，而且同时，只有以保障电力事业的安全发展和繁荣运行为前提，才可以保护到电力相关人员与使用者的权益。第三、重新组成电力行业，放开市场竞争。自1987年电力成为商业时始。在此后的100余年间的历史中，电力行业一直处于一体化经营和垄断化经营的状况之下。在输电、配电方面，由于输电线路和配电设施在占地、市容、经济等方面的原因，就自然的形成了垄断。

虽然说，我国的能源法律结构体系已有雏形，但若想形成更加完善系统的体系，我们就可以借鉴电力立法，以《宪法》这一基本法为立法依据，出台相关基本法，制定单行法，配套相关法。以先总后分的这种立法模式，逐步建立一个更加统一的能源法律体系。

1.出台能源基本法

根据学者的观点，能源基本法是能够体现能源法律的同一目的，具有基础性和综合性的法律。能源基本法是其他各能源单行立法的指导细想以及制度和规范的前提和基础，在国家能源法律体系中处于基础性地位。随着经济的发展，能源的利用将进一步增加，而能源基本法的出台也迫在眉睫。

从2005年2月开始至2006年1月24日，《能源法》起草组成立，拉开了我国《能源法》起草工作的大幕；2007年12月1日，《能源法》（征求意见稿）向社会公布，并征求意见；2008年底，《能源法》（草案）正式提交国务院。而这之后，2011年国家能源委员会成立，《能源法》从课题研究到草案提交，再到现在，我国的能源基本法迟迟未能出台。而这一部作为能源法律体系龙头的纲领性法律的未出台，导致我国的能源法律体系至今都较为混乱，相关单行法律法规之间协调性不够，我国的国家能源总体发展方向目标不明确等问题。

2.制定能源单行法

能源单行法是在以能源基本法，作为其法律依据的前提下而进行的进一步细化，其制定的根据是各能源专门领域中能源的具体情况。从目前我国能源法律体系的现状来看，单行的能源法律只有四部。目前，我国还需要在石油天然气、新能源、原子核能、能源安全等相关领域出台能源单行法。

虽然我国在2011年颁布了《石油天然气管道保护法》，但是很明显，其立法范围还是相当狭窄，仅仅涉及石油天然气管道保护。而对于目前放射性污染、核污染带来的严重挑战，我国之前颁布的一些行政法规显然已经过时，为了为我国原子能的开发利用提供保障，我们还应当制定一部《原子能法》。由于我国能源立法一致强调能源开发利用的规范化管理，对于能源安全这一问题较为忽视，为了保护能源，制定一部《能源安全法》也是极为必要的。

3.配套相关法

及时的制定配套的能源行政法规及规章不仅能够弥补法律本身所具有的滞后性带来的缺陷，同时，为了保障和规范能源开发利用，这就需要对能源基本法以及能源单行法进行细化。所以为了进一步完善我国的能源法律体系框架，必须加紧配套法规、辅助政策的制定，争取早日能够和世界接轨。

结语

能源问题举世瞩目，能源已经成为当今世界政治、经济事务中的重大问题之一。能源发展战略必须服从于、服务于国家的经济发展战略，保障经济发展战略的实现。我国作为一个经济快速增长的发展中国家，能源需求在短短的几年内增加了几倍之多。只有通过不断完善我国的能源法律制度，以科学化的能源法律体系为框架，才能够弥补经济增长带来的一系列能源问题。为此，我国必须逐步建立起一个以能源基本法为统领，同时配以其他单行能源法和能源行政规章，形成一个结构严谨，内容和谐，形式统一并且能保障国家能源安全和可持续发展的，有中国特色的能源法律体系。