治乱减负对策与建议——改善乡镇企业创业环境

自从开展企业减负工作以来，十年间，我们取得了巨大的成就，企业负担总体上明显减轻，减负工作机制逐步建立健全，相关政策法规陆续出台，企业负担的突出问题基本得到遏制和消除。

另一方面，企业负担的形式和手段也在发生变化。我们曾就减轻企业负担进行了专题调研，发现乡镇企业负担特别是乡镇小企业负担还比较重，需要引起重视。现结合各地减负办提供的调研材料，对我省乡镇企业治乱减负存在的问题进行剖析，并提出一些对策与建议。 

一、企业负担的存在形式

（一）审批权的不规范运用。2005年1-10月份，**市共查处各类收费违法案件600余起，经济制裁金额700余万元。**市37起，金额207万元。**市21起，涉及工商、税务等59个部门乱收费，金额1067.25万元。审批权不规范运用的几种主要情形：一是搭车收费。一些行政部门和单位仍利用企业年检或登记，搭车收取会费，如推销名为数字证书的电子光盘、年鉴。二是设立前置性条件收费。利用行政审批、行政许可设的权利设立前置性条件，如参加培训、咨询等有偿服务。三是不执行低标准收费。不按已降低的标准收费，不执行减免收费的政策规定。四是擅自提高收费标准。如**个别县市区为平衡地方财政，把教育费附加从原来按销售收入的0.7%提高到1.0%，残疾人保证金从原来的每人每天3元提高到12元。四是讨价还价式收费。如**县某农村企业在办房产证时，建设规划部门要收50元/平方米的城市配套费，经讨价还价减为15元/平方米。五是审批环节过多。**一家碳酸钙企业反映，每年都要重新办理矿山开采证，需要跑乡镇、矿管、城管、安全监督、水保站、工商等七个部门，制订6个方案，花2个多月时间，牵扯精力和支出的招待费不少。 

（二）执法权的不规范运用。一是坚持已明文取消项目的收费。国家和省政府公布的一些收费项目取消后，借口没有收到上级文件或没有相应的专项管理经费等而拒绝执行。如**城管局还在收取已取消的“户外广告管理费（设置费）”，而且标准不低，往往要缴上万元。二是高收费不服务。**某企业一台设备需检验，换两个弯头，质检部门收费5000元，又不来及时验收，结果造成企业被迫停工停产二个月等待验收。三是“例行”检查。一些行政部门对“不听话”的小企业采取频繁突击检查或“例行”检查的形式，逼迫小企业在权力面前就范。四是实**托和代理服务收费。有的行政部门委托税务部门收费，绕过了出示《收费许可证》的规定限制。有的税务部门实行代理不仅要收取手续费，还要求企业购买使用其唯一指定的申报系统软件，每年都要更新，企业明知不合理，但拒绝于法无据。五是随意减免收费。企业有关系的少收费或免收费，企业没关系的多收费或高收费，导致收费政策的不严肃性，产生执法的不公平。

（三）处罚权的不规范运用。一是“罚”字当头。一些行政部门以简单的罚款方式代替教育整改，以罚代纠、以罚代管，企业反映较多的是一些垂直管理行政部门，以排污、没有环评、没办生产许可证等名义罚款，且数额比较大。二是拉赞助搞捐款。有的基层行政机构，为弥补经费不足，向企业拉赞助，要求企业捐款、集资。个别地方收取的治安联防费和一些慈善捐款还出现了打白条现象。三是设立罚款指标。**减负办反映，工商部门内部有罚款指标规定，一个县罚款“一万元以上”的案件，每年不能少于78起；环保部门排污罚款收费每年不能少于200万元，且排污罚款一直没按规定退回给企业治污。四是设置陷阱罚款。**减负办反映，垃圾处置受理费，单位自运到处置场为4元/吨，而城管局向企业收取的往往要高出许多。而企业一旦自运，被城管认定为乱倒就要受罚。

（四）资源垄断权的不规范运用。一是垄断性经营单位存在变相提价现象。如煤气、电力、自来水等单位利用资源垄断经营地位，给企业提过高的要求。如**有供电部门要求企业在项目建设用电中，按用电量比例交纳电费存款，少则8000元，多则8万元，企业领到的是存折，而密码则由供电部门掌握。二是从事中间盘剥。如**区一些矿山企业反映，公安部门对矿山民爆器材实行专控以后，在原先的价格上每吨加价2400元，即从**民爆公司运送到乡镇炸药库运费每吨1000元，再从炸药库配送到矿山运费每吨1400元。三是一些行政部门下属单位搞垄断性服务。如强势部门下属的培训机构举办的培训班，要求企业必须参加，实用性、针对性差，但培训费用又高。

（五）中介机构的不规范运作。一是重收费轻服务。一些中介机构背靠其上属的行政机构等关系，只收费不服务，或者高收费低服务。以前清理整顿行政事业性收费时改为有偿服务的项目，如防雷检测费、消防检测费、工量具检测费等，一些中介公司并未按市场化运作进行收费。二是强迫性提供代理服务。有的中介机构与政府部门联合，并打着政府部门的旗号，强迫性地要求企业接受代理有偿服务。三是强迫性要求企业入会。**企业反映，外商投资企业协会，市、省、国家三级都要加入，否则就没资格申报广交会的摊位。**市个私协会把所有私营企业作为当然会员收取协会会费，并在企业登记或年检时收取。四是协会多，企业负担加重。**减负办反映，有一家餐饮企业2004年参加了8个协会，会费14700元/年，有一家建筑企业参加7家协会，会费13320元/年。据**调查，企业认为协会作用发挥得好的仅占协会的29.8%。另据全省千家小企业问卷调查，加入协会的小企业占48%，61.6%的样本小企业也认为协会的服务“一般”，13.4%的小企业明确表示不满意，只有25%的小企业表示满意。

二、企业负担的主要特点

（一）乡镇企业负担比一般大型企业负担更重一些。大企业的负担主要是乱拉赞助和乱排序。各种要求企业付费的出版物、论坛、展销会及新闻媒体举办的评比排序活动繁多，特别是来自北京的各种推销、评比电话最多，严重干扰了企业的正常生产经营活动。要求企业赞助的单位多，名目杂，频率高。乡镇企业主体是中小企业。中小型企业负担主要是乱收费和乱培训。中型企业绝大多数都是非公有制企业，一些行政部门认为，非公有制企业发票报销比国有企业或外资企业容易。在省乡镇企业局2005年全省千家工业小企业专题调研（以下简称“小企业调研”）中，有58.6%的规模以下小企业认为企业中存在各种各样的负担，其中有37.3%的认为存在“旧三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款），35.7%认为存在“新三乱”（乱检查、乱培训、乱排名）。小企业的税负也偏重，根据2004年经济普查数据统计分析，2004年大型工业企业每百元营业收入上缴税金3.97元，而规模以上乡镇企业每百元营业收入上缴税金4.16元，比大型企业高0.19元。在小企业调研中，52%的小企业认为税负偏重。 

（二）增加企业负担的手段日益隐蔽化。其手段一是从不合法向合法不合理转变。有的行政部门和单位钻政策法规规定的空挡或漏洞，利用法律赋予的自由裁量权，为本部门或单位谋利益，增加企业负担。如有企业反映，**县境内公路收费站点设置变相执行国家收费站点间隔不低于50公里的规定，杭金衢高速公路收费站刚下来便是320国道收费站，使本县产品外运成本明显高于**等周边县。其手段之二是从行政部门直接出面向通过下属事业单位增加企业负担方式转变。自实施行政许可法以来，政府行政事业单位直接向企业收费大为减少，但有的行政部门将本应由本部门提供免费公共服务的职能实行市场化，特意安排下属事业单位承担，然后提取分成。特别突出的现象是，在一些地方，由行政机关现任或退休领导兼任会长、秘书长的各种学会、理事会、协会（含行业协会）等社会团体向企业收取会费、培训、外出考察费用等，近年来有所抬头。这些收费随意性强，弹性过宽，标准偏高。

（三）中介机构的市场化运作行为与企业负担难以界定。为了营利，中介机构向企业营销的积极性很高，手段与方式也不断创新，但一些做法也给企业增加了负担，并已成为当前企业发展中存在的突出问题。近年来各种付费性出版物、论坛、展销会和评比排序活动繁多，干扰了企业正常的经营管理。据调查，受访企业一方面对乱培训等中介服务很反感，往往采取排斥的态度，另一方面对通过正规培训提高自己自身素质的要求又极为迫切，积极性很高。如由省乡镇企业局等部门举办的EMBA培训和承办的“蓝色证书”、“银河工程”等免费培训项目，小企业都踊跃参加，一些正规中介机构举办的培训，小企业也都积极参与。因此，关键在于中介服务是否规范运作，能否真正使企业受益。但由于协会等中介机构属于新兴行业，该领域法制还不健全，政府部门管理经验还很欠缺，对于何为合法的市场化运作行为，何为增加企业负担行为，还没有清晰的认识与明确的法律界定，由此在治乱减负中容易陷入“放任自流”或“矫枉过正”的误区，这是当前减负工作较为棘手的一个热点问题。

（四）企业负担区域之间不平衡。城乡政策不统一，企业负担不一致，注册登记在乡镇的企业，均要按销售收入的0.3%以内向当地财政上缴农发基金，按销售收入的1%以内向当地财政上缴教育费附加，而注册登记在城区的企业就不用上缴农发基金，同时只按增值税、营业税、消费税税额的4%计征附加教育费。按地区来看，据小企业调研问卷调查，“旧三乱”和“新三乱”比重最高的前三个地区相同，均为**、**和**，分别为69.23%、50%、44.68%和56.41%、50%、46.81%。请客送礼排在第一位的地区是**，**和**并列，排在第二位。在创业环境相对较好的地区，企业敢提负担问题，而在创业环境相对差一些的地区，企业反而忌讳提起负担问题。此外，减负工作重视的市、县（市、区），企业负担轻一些，而减负工作不够重视的市、县（市、区），企业负担重一些。

（五）小企业在政府性资源分配中重视不够。一是在用地上受到不公平待遇。突出表现为标准高、价格高、成本高。有的工业园区，明确将达到产值规模和创办年限等作为入园的必备条件，将一部分成长性好的小企业拒之门外。二是各级财政对小企业的扶持资金偏少。据小企业调研问卷调查，有90.9%的样本小企业认为没有获得任何财政扶持资金，2002-2004年3年间， 592家样本小企业主要从县（市、区）财政获得资金扶持，省级和设区的市级财政扶持资金偏少，三级财政累计仅有439万元，其中省级只有5家小企业共56万元。

三、乡镇企业负担存在问题的成因分析

（一）乡镇企业势单力薄，维权能力不强。目前大型企业的负责人大多被选为当地人大代表、政协委员或工商联负责人等，行政部门通常不敢再去碰了。而乡镇企业特别是微小企业由于自身实力弱，单个企业社会贡献不明显，在社会上缺少话语权。面对行政部门施加的负担，主动抵制的少。因为绝大多数小企业担心一旦抵制，引起行政部门的打击报复，会带来更多“麻烦”，付出比负担更重的成本，“不合算”，因而普遍采取“破财免灾”、“息事宁人”的态度，敢怒不敢言。在接受调查时，小企业创业者私下里畅所欲言，对负担深恶痛绝，甚至也拿出了证据，可一旦我们要复印或带走时，就退缩了。真正遇到负担问题，如果求之行政复议，一旦形成“踢皮球”局面，拖不起；如果去法院诉讼，案件受理费、律师费等维权成本偏高，时间、精力陪不起。更令小企业生畏的是强势部门所拥有的职权对小企业的心理威慑，导致小企业沦为“沉默的羔羊”。因此，如何提高小企业的维权能力，保障其话语权还是一个大问题。

（二）法制还不够健全，减负范围弹性过大。一是有关减负的政策法规适应性不强。国务院关于减负的文件于1997年出台后，就一直沿用至今，许多条款都已过时，出现的新情况处理起来又找不到法律依据，特别是规范行政机关自由裁量权的细则严重缺乏。我省也一样，目前还没有任何一个专门针对扶持小企业的规范性文件出台。目前法律法规比政策更滞后一些。二是治乱减负的界定问题，核心是治乱减负的范围大小问题，至今还没有定论。目前治乱减负的内涵和外延存在无限延伸的倾向，几乎把有关企业负担都纳入了治乱减负的范畴，因而造成减负范围弹性过大。

（三）行政部门仍存在设租寻租的倾向。目前行政部门设租寻租行为主要表现为：一是一些行政部门利用手中权力与乡镇企业做交易，吃拿卡要。二是一些行政部门把部分行政职能转给中介机构实行市场化运作，通过下属垄断性中介机构向乡镇企业提供有偿服务，利益均沾，企业别无选择只好承受负担。三是机构改革后机关富余人员多分流到中介机构，或者由现任领导兼任社团领导职务，与原行政机关保持千丝万缕的利益关系。乡镇企业出于生存发展考虑不敢得罪这些由领导兼职的学会、协会，而不情愿地缴费或承受其他负担。

（四）政府对改善乡镇企业创业环境的力度还不大。一是专门针对乡镇企业的政策措施偏少。小企业调研结果显示，有66.6%的企业认为政府针对小企业的优惠政策较少，有26.0%的企业认为，政府根本就没有针对小企业的优惠政策。有26.8%的企业对政府在小企业融资担保方面的工作表示不满意，65.4%的小企业认为一般。有52.0%的企业认为目前小企业的税负偏重。从创办企业审批程序的难易程度看，有32.2%的小企业认为较容易，还有9.4%的小企业认为过于复杂。二是乡镇企业信息流通通常比较闭塞，与政府部门关系相对疏远，许多行政部门在宣传收费政策依据时没有考虑到乡镇企业特别是小企业的这些特殊性，力度不够大、不够深、不够广，以致有的企业在需缴纳涉企收费项目或承受其他负担时，心中无数。三是在政府性资源配置中少有乡镇企业特别是小企业的利益表达。行政部门在做规划，制定政策法规，出台扶持举措时，通常是听取大企业的意见建议，小企业却成为“被遗忘的角落”。

四、减轻企业负担，改善乡镇企业创业环境的对策与建议 

（一）从改善创业环境、提高和增强乡镇企业创业活力的高度认识乡镇企业负担问题。创业活动对经济增长具有明显的驱动作用。根据清华大学参与的全球创业观察项目（GEM）2003年研究报告结论：创业活动与两年前的经济增长情况基本不相关；创业活动与一年前及当年的经济增长情况低度相关；创业活动与一年后的经济增长情况中度正相关；创业活动与两年后的经济增长情况高度正相关。这可以说明小企业创业密切影响两年后的经济增长情况。而创业环境的好坏直接影响着小企业的创业活力，从而影响到整个经济发展的后劲。企业负担问题反映出创业环境的好坏。根据小企业调研问卷调查，企业负担是小企业反映较为集中的焦点问题。因此，要从改善乡镇企业创业环境，提高乡镇企业创业活力，增强经济成长源的高度来抓治乱减负工作。

（二）推进依法行政，把企业治乱减负工作转入法制化轨道。一是深入实施行政许可法进一步完善收费公示制度、收费登记制度，全面实施收费“阳光操作”。编印涉企收费手册或目录，即分几大类，把与企业投资、建设、生产经营密切相关的建设规划、土地管理、环境保护、技术监督、消防与治安、劳动管理等方面的收费项目、收费标准和收费依据进行汇编成册，免费发放给企业，让企业明明白白缴费。二是大力学习宣传和贯彻实施《**江省促进乡镇企业发展条例》。《条例》是我省出台的第一部专门扶持乡镇企业发展的地方性法规，其中单列了乡镇企业“权益维护”一章，规定了属于禁止的增加企业负担行为，并规定建立健全乡镇企业负担监测制度，还从民事责任、行政责任和刑事责任等方面规定了保障机制，具有很强的针对性和操作性，是乡镇企业维权减负的有力武器。三是加快其他相关政策法规。我们认为，当前我省治乱减负工作要抓紧制定以下三部相关的政策法规：加快制定全省企业负担监督管理办法，将企业负担监管重点对象放在乡镇企业上，明确企业负担的界定、处罚程序与准则，将行政部门的自由裁量权标准化、具体化、程序化，健全治乱减负的工作机制；制定全省涉企培训收费管理办法，加强各种涉企培训收费的监督管理，规范政府部门涉企培训收费；完善全省行业协会管理条例，严格控制具有行政管理特征或背景协会的数量，恢复和完善行业协会成员会费上限的规定，突出协会的服务职能。探索实施协会、商会等社团会员满意度年度测评制度，在年度满意度测评中连续两年不合格的协会、商会等社团，一律注销登记。四是建议司法部门对有关企业减负规定进行司法解释，为乡镇企业提起维权诉讼提供法律依据。在政策法规制定过程中要充分听取乡镇企业的意见和建议。

（三）加大整治力度，遏制行政部门的设租寻租行为。积极贯彻落实《关于治理向个体私营等非公有制企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的通知》（国减负办〔2005〕2号）文件精神和《**江省促进乡镇企业发展条例》，加大整治力度，遏制行政部门的设租寻租行为。一是深入开展“清费减负”的回头看活动。对照国家和省政府公布的行政审批项目目录进行检查和清理，是否做到了“五个清”，即收费单位清，收费项目清，收费依据清，收费标准清，收费范围清，重点查处有令不行、有禁不止、拒不执行国家和省收费规定的行为、自立项目乱收费的行为以及擅自提高标准收费的行为，巩固治乱减负成果。二是对重点部门和重点领域开展专项检查治理。加大对非公有企业交纳较多的管理类、证照类和登记类的所有行政事业性收费和中介服务收费的监查力度，对企业反映强烈的各种中介机构乱评比、乱排序、乱培训、乱收费、乱摊派的问题进行集中整治，形成“保障中介机构健康发展，确保中介机构规范运作”的机制。三是严格实行收支两条线管理。严禁行政部门内部设立罚没款指标，将罚没款作为部门创收的主要来源，或作为工作经费的补充，罚没款统一上缴国库（财政），不能以比例分成或奖励形式返还给行政部门，切断罚没款与部门的直接利益关系。四是行政部门与中介机构彻底脱钩。查处中介机构与行政部门明脱暗不脱的情况，防止行政部门将部分职能转给中介机构实行市场化运作，要求企业定点购买产品和服务。由纪委、审计、财政、价格等部门对中介机构的财务收支情况实施定期抽检和突击检查，处理其与行政部门的利益共享情况。五是建立健全减负举报责任追究制度。行政部门增加企业负担情节严重、影响恶劣的，一经查实，部门主要领导应引咎辞职，直接责任人员应予以辞退处理。六是建立乡镇企业负担监测制度和涉企执收执罚评议制度。对涉及乡镇企业执法部门执收执罚和落实乡镇企业平等待遇的情况进行审计监督。

（四）创新举报制度，保护举报企业的合法权益。企业参与治乱减负的积极性不高，企业负担真实状况难以掌握，举报线索难查找且难以深入，这是当前治乱减负工作的最大困难。其主要原因是乡镇企业担心自己一旦举报，被打击报复，惹不起躲得起。因此，要创新举报制度，保护举报企业的合法权益，解除举报人的后顾之忧。只有这样，才能提高企业举报的勇气，才会配合和参与治乱减负工作。因此，我们建议：一是实行举报单线联系制度。乡镇企业举报人的真实姓名和具体企业情况用编码代替，原则上与减负工作人员单线联系，除非反映情况存在重大失真，其他人员包括其上级都无权要求透露举报人真实姓名，严格保密举报人，让举报企业放心。二是实行举报必查必纠制度。对企业举报的负担，做到有报必查，有查（实）必纠，增强企业特别是乡镇企业举报的信心。即使是查无实据的举报，也要及时通报检查结果。三是实行举报处理结果暴光制度。行政部门最怕暴光。对行政部门寻租设租行为给企业增加负担的，一经查实，一律登报和上电视暴光。如对举报人或举报企业打击报复的，根据情节轻重予以党纪国法处罚。四是实行举报奖励制度。对企业举报的负担一经查实，一律退还原收费，并给予一定比例的奖励，保护和激励企业举报的积极性。

（五）实施法律援助，建立乡镇企业维权辅助体系。治乱减负任重道远，仅凭乡镇企业自身力量，难以维护自己的合法权益。我们建议，探索乡镇企业法律援助试点。2006年11月，省乡镇企业局结合国家减负工作和各地开展的“企业服务年”活动，在全省组织开展 “2006年乡镇企业法律服务月”活动，开通了维权热线，组建了全国第一个乡镇企业公益法律顾问团，为乡镇企业提供无偿法律咨询、法律维权等服务，社会反响热烈。实践证明，在这方面开展试点是有意义有成效的。