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审计如何“把权力关进制度的笼子”

发布时间:2020-09-10 10:59:26 审核编辑:本站小编下载该Word文档收藏本文

英国历史学家阿克顿勋爵有句名言,“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”法国思想家孟德斯鸠也说过,“任何有权力的人,都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”特别是在民主法治快速向前推进的当下,在现代政治伦理中,官员的私权让渡于公共利益已成趋势。随着改革走向深入,“建好一条路,倒下一批人”、“房叔”、“表哥”等现象的出现,表明我国反腐已迫切需要进入攻坚阶段。

1月22日,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话时强调,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”,表明了党和政府反腐的决心和态度。党的十八大后,从省部级贪官的落马,到网络反腐的接力,反腐既有新动作,也有新成效,引发了人们的新期待。

1 权力与笼子的关系

1.1 权力是一种能力,一种资格,表现为影响力和支配力。权力是现实社会中普遍存在的一种现象,由于权力往往同暴力、腐败等社会阴暗面有说不清道不明的密切联系,权力也被很多人视为社会生活的阴暗面——权力是用于同他人斗争而进行来是两句话:权为民所赋,权为民所用。” 前者是权力的来源自我扩张的工具。尽管如此,只要运用得当,权力就能够成为一种积极的力量,把人类引向正义所希望的理想境地。

1.2 制度是一种准则,一种规程,表现为指导性和制约性。它是党政机关、社会团体、企事业单位为加强对工作的管理而制定的要求,是大家共同遵守的规范性文书。制度有指导性和约束性的特点。制度对实现工作程序的规范化,岗位责任的法规化,管理方法的科学化,起着重大作用。制度的制定必须以有关政策、法规、法令为依据。制度本身有着程序性,为人们的工作和活动提供着可供遵循的依据。

1.3 制度与权力相互促进,共同发展。制度的制约作用推动着权力运行上的规范性、合法性、科学性,权力的运行,会出现新的情况、新的问题、新的矛盾,又要靠制度去限制、化解、解决,这种行动的反复进行,又将权力的运行进一步引向深入,同时,随着权力的运行,对于面临的新课题又迫使制度更新、完善,促使制度建设的科学发展、与时俱进,这种权力的深入运行和制度不断更新的互动性、相促性、共同发展性,使人类社会不断得到发展,推动历史前进。

习近平总书记要求“把权力关进制度的笼子里”,体现了制衡权力与驯服权力的现代政治文明。当权力天生就有容易腐败的特性,一个最有效的办法就是让权力尽可能地从不必要存在的地方退出,也就从根本上减少了权力寻租的机会。让权力进入制度之笼,使其不得不在阳光直射下规范运行。应当指出的是,目前在我国,这些“制度笼子”并非一片空白,只是在体制上、程序上、落实上不够健全、不够严密、不够有力而已。

2 审计与“锁住权力之笼”的关系

2.1 审计是“锁住权力之笼”的检查与完善者。能不能关住权力,根本在于制度笼子自身是否坚实。邓小平同志曾深刻指出:“制度好,可以使坏人无法任意横行;制度不好,可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”改革开放30多年来,各项制度一直在不断的探索和完善中,但仍然存在不少“蚁穴”,且随着社会的快速发展,一些制度会逐渐脱离社会现实,新的制度需求也会不断出现。及时调整、完善制度,使“锁住权力之笼”能够与时俱进,是实现源头反腐非常重要的措施。审计机关作为国家经济监督部门,工作的综合性强、涉及的面广,不仅对单个制度的执行情况,且对制度体系的执行情况以及执行效果有着非常直观的认识。审计机关对审计成果加以综合归纳、提炼和分析,在完善制度、加强管理、健全机制等方面提出建议,促使各级党委、政府和有关部门能及时采取措施,完善制度,堵塞漏洞。

2.2 审计是“锁住权力之笼”执行的监督者。有笼子并不一定就能关住权力,权力仍然有可能逃出笼子,能否“把权力关进制度的笼子里”,监督是关键。审计监督是《宪法》赋予审计机关的使命,加强对权力运行的制约和监督,“把权力关进制度的笼子里”,是审计机关义不容辞的法定责任。腐败的根本原因不在于没有制度,而在于制度没有得到良好的执行。审计监督是发现权力腐败的重要途径。长期的审计实践表明,凡是经济领域中的违纪违法犯罪活动,一般都能从资金往来中抓住蛛丝马迹。审计机关在审计过程中,运用独有的现代审计技术和方法,能及时发现和掌握贪污、偷税漏税、造假账、化公为私以及各种损失浪费问题的第一手资料,为遏制权力腐败提供准确的线索和信息。审计机关应充分发挥在反腐倡廉中的职能作用,强化领导干部经济责任审计、财政审计,加强投资项目审计,突出对重点领域、重点部门、重点资金和重点环节的审计。

2.3 审计是“出逃权力之笼”的惩戒者。对于审计中发现的违法违规问题,审计应连同纪检部门依法予以问责。要通过审计发现、审计分析、审计揭露、审计整改、审计处理、审计公开,促进健全“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的监督机制,真正做到执法必严,违法必究。用审计问责的威慑力来使制度边界成为高压线,促进制度得到执行,从而保证权力不敢“出笼”。

3  审计如何“把权力关进制度的笼子”

3.1 优化审计项目计划的编制。应从审计项目计划开始,优选审计项目,关注宏观调控政策的落实情况,关注民生工程,关注财政资金使用的合法、效益情况及党政领导干部经济责任履行情况等。贯彻“把握大局、突出重点”的工作方针,将对重点领域、重点部门、重点行业、重点资金和重点环节的审计列入年度审计计划。准确调配和合理利用审计资源,加强审计监督,促进体制、机制、制度完善,规范管理,提高财政资金使用效益。

3.2 加大重点领域审计力度。一是深化经济责任审计,监督好“一把手”。在近期违法违纪案件公告中,“董事长”“总经理”“局长”“行长”“书记”等字眼频频出现,由此暴露出的“一把手”以权谋私、贪污腐败问题发人深省。“一把手”掌握决策权,而决策环节往往是违法违纪的关键环节,可谓重权在握。在经济责任审计中,要向权力运行的“决策权、管理权和执行权”延伸,重点关注领导重要经济决策情况、履职绩效情况、公务消费情况等,同时对被审计单位的业务内容、领导干部的权力使用情况进行监督。对于违法违规行为,坚决予以问责。通过审计,规范被审计单位的财政财务收支和领导干部的决策行为,强化制度约束,防止权力滥用,促进制度得到执行,保证权力不敢“出笼”。

二是加强投资项目审计。近年来,高铁、长江三峡等全国重点建设项目中,腐败案件频发,“工程腐败”已成腐败的重灾区,工程预算高估冒算,弄虚作假;工程管理混乱,偷工减料;违反招投标规定,从中谋利;层层截留挪用,削弱投资效益。投资审计以竣工决算审计为主,为事后审计,对预防和控制腐败发生难以起到作用。应将审计关口前移,从项目立项开始介入,做好工程建设项目全过程跟踪审计,对工程的立项、设计、招投标、建设、管理、验收等进行全程审计监督。在工程完工后,加强重点政府投资建设项目工程结算审计,为政府节约投资、减少财政支出不给腐败分子可乘之机。

三是突出重点单位、关键领域审计。要加强对重点领域、重点部门、重点资金和重点环节的审计,突出对社会关注的热点问题的审计,找准审计工作与惩治腐败的结合点。在审计目标的确定,审计方案的编制以及审计实施、审计处理、审计披露、审计整改等各个环节,都要坚持在把握全面的基础上,突出重点。要加强对财政财务收支数额大的部门、有财政资金分配权和行政审批权的部门、群众反映问题较多的部门和领域进行审计。要严肃查处大案要案,充分发挥审计机关在反腐败斗争中的重要作用。要把查处严重违法违纪问题和经济案件作为第一要务。对审计发现的重大疑点问题和案件线索,决不轻易放过,一定要查深查透。审计实践证明,突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计对于促进反腐倡廉是行之有效的途径,也是增强审计威慑力重要手段。

3.3 加强审计整改力度。审计关键在整改,近年来审计虽然在完善国家治理,发挥“免疫系统”功能作用,促进反腐倡廉等方面卓有成效,但仍存在有令不行、有禁不止,屡审屡犯现象。对落实整改打折扣、做选择、搞变通,搞起“上有政策、下有对策”一套的现象时有发生。这种不正常现象很大程度上制约和困扰着审计工作的进一步开展,影响和阻碍着审计完善国家治理,充分发挥“免疫系统”功能作用的正常发挥,也使审计无法发挥“将权力关进制度的笼子”的监督作用。要改变这种状况,必须坚持揭露查处与预防促进“两手抓,两手硬”,坚持从宏观和全局角度,从体制机制制度层面揭示问题、分析原因、提出建议、促进整改、规范提高。建立审计整改跟踪检查、审计整改联动、审计整改工作督查和审计整改问责,从根本上解决屡审屡犯问题。同时加强审计成果运用,密切与纪检、组织等部门联系沟通协作,将审计结果与单位工作绩效考核、干部管理使用挂钩。

3.4 加强审计发现问题惩戒力度。经济学认为,作为理性人的官员,在预期腐败收益大于预期腐败代价的情况下,会选择腐败。一个有效的惩戒机制,必须是惩罚的力度大,发现次数多的机制,使腐败预期的惩罚远大于腐败预期的收益,形成一种“得不偿失”的机制。从加大惩处力度、增加威慑力出发,完善权力腐败的惩戒制度体系建设,目的要让腐败风险系数加大,腐败预期成本加大,要让腐败者谈腐色变,形成“不敢腐”的惩戒机制。审计监督要做到有恶必除、除恶务尽,应建立与纪检、监察、司法部门的联席会议制度,挖掘腐败线索,定期互通情报,坚持协同办案,做到有案必交,真正达到党中央提出的“不论什么人,不论其职务多高,只要触犯了党纪国法,都要受到严肃追究和严厉惩处”的法治效果,形成“不敢腐”的惩戒机制。

3.5 强化权力监督,建立不能腐的防范机制。审计机关在独立行使监督权力的同时,应充分运用民主监督、法律监督和媒体监督的重要作用,解决好决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调问题,确保审计机关按照法定权限和程序独立行使监督权力,防止以言代法、以权压法、徇私枉法的现象发生。大力推进审计信息化建设,通过联网监控,建立预警机制,创建权力运行的审计评价模型和技术环境,通过对多年积累的审计计划项目、结果统计、成果利用等数据资源进行整合,将数字化技术应用到制约和监督权力运行的各个环节之中。加强审计公开,将审计监督与社会监督相结合,加大对权力腐败的监督力度,让权力在阳光下运行,形成不能腐”的防范机制。

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