关于城区违法建设的现状、成因与遏制对策

关于城区违法建设的现状、成因与遏制对策
 
违法建设（以下简称“违建”）是城市化进程中特定阶段的产物，是现代城市发展的“通病”，既损害社会公众利益，又阻碍城市建设的有序推进和健康发展。如何卓有成效地做好防治违建工作，是城市管理部门长期以来一直在不断探索的主要课题。这里，结合通州城区实际发表一孔之见，祈求与各界有识之士共谋遏制良策。
一、城区违建的现状与特点
近年来，我区经济社会快速发展，城市建设力度持续增强，城区规模不断扩大，随之而来的违建也在与日俱增。区委、区政府予以高度重视，在整治违建上，始终要求保持高压态势。各级、各职能部门也做了大量艰苦而又细致的工作，但由于种种原因，效果仍不尽人意。当前，城区违建的主要特点是：
（一）违建数量多。目前，城区违建可谓面广量大、类型众多。在城中村、城郊村，部分居民因子女婚嫁或为套取拆迁补偿而突击进行违建；学校周边等居民为增加出租房屋收入，在住宅区内进行违法搭建；城区部分老小区、平房宿舍区以及居住确有困难的居民，因原规划功能不齐全为基本生活所需，在宿舍区或住房院内违法搭建车库、厨房、卫生设施等等，凡此种种，不一而足。仅以区城管行政执法部门查处的情况为例，今年1-10月，共受理这方面的举报300多起，除现场制止外，对250多起违建，依法实施了拆除，面积达1.4万平米²。
（二）违建对象广。在众多的违建中，既有普通居民，也有党员干部；既有下岗无业、家境贫困人员，也有收入稳定、生活富裕阶层；既有个私小型企业，也有集体规模企业。特别是城郊村，一有拆迁风声，家家突击违建，群体性违建现象比较普遍。
（三）违建速度快。许多违建当事人为掩人耳目，减少被人发现举报的概率，造成既成事实，逃避执法机关的及时制止查处，而突击备料、快速施工。“节假日工程”、“夜间工程”是违建的主要形式。由于违建结构相对简单、建筑材料简易、搭建方式简便，因而多数违建在一个星期天或一个晚上就建造形成，致使查处工作很难做到将违建及时制止在萌芽状态、解决在初始阶段。
（四）查处难度大。违建当事人对城管执法部门的查处，往往抱着你查你的、我建我的，有的屡拆屡建，查后再建。更有的阻挠执法，甚至暴力抗法，对执法人员谩骂殴打，造成人身伤害。另一方面，查处中，一旦进入了法律程序，难度就更大。
二、城区违建的主要成因
（一）从违建动机分析：趋利性违建占了大半壁江山。
尽管城区居民的生活水平有了明显提高，但不可否认，仍有一小部分群众的生活处于贫困之中，这部分人有的三代同堂或是四代同堂，为生活所迫，不得已违建，但从总体上看，这部分违建所占比例十分有限，不超过5%。另外，一些住宅小区功能不完善，缺乏一些必要的设施，为了贪图个人一时方便，导致一部分人占用小区零星空地或绿地等进行违建，有的则擅自改变原房屋用途，而私改乱搭。这部分违建者约占25%。目前，城区违建的70%左右则是因为经济利益驱动使然，是趋利性违建房。一是逃避规费。部分违建户为逃避行政规费而少报多建或不报就建，客观上造成未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证进行违建，以致改建、扩建、加层、占道、毁绿，损害公共利益。二是套取补偿。由于拆迁补偿与建筑面积挂钩，以致不少人为获得额外拆迁补偿突击违建。这种违建往往成本低廉，拆前用于出租，拆时享受补偿，一建一拆给违建当事人带来可观回报。三是市场需求。道路两侧和市场、学校周边往往是违建的多发区域。许多居住在道路两侧和市场周边的居民利用院内空地、道路两侧违建营业用房，自营或出租；许多农村学生进城就读，众多家长跟着陪读，形成了较大的租房需求市场，学校周边违建屡见不鲜。
（二）从管理体制分析：规划与管理脱节，使违建屡禁不止。
1、城区规划的先天不足，设施建设的部分缺失，增加了违建空间。一部分居民有的祖孙几代居住在矮小狭窄的旧房内，居住环境亟待改善。但因用地、规划等限制，无法取得合法建房手续；部分近郊村虽已列入城区规划区范围，但建房审批衔接工作相对滞后，不少家庭改善性建房得不到及时批准；由于安置工作不到位，一些年迈体弱的拆迁户虽已领取过渡性住房补贴，但因租赁不到合适的住房而违法搭建。如此等等，造成了城区改造与人居环境改善不能完全同步。此外，因一些小区、地段商业网点、饮食服务等公共服务设施不配套，少数单位和个人，见缝插针乱搭乱建。
2、区规划部门主要负责城区规划的制定与审批管理，而随后的监管、执法主要依赖于城管行政执法大队。两者之间没有紧密的配合，必然造成管理的空当，导致违建者有孔可钻，乘虚而入。
3、宣传教育不够，法制意识淡薄。尽管这几年通过各种媒体，以不同方式对现行法律法规作了大量宣传，人们法制意识有所增强，但不少市民对《城市规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》这类行政性法规的权威性、严肃性认识不足，总以为乱搭乱建无碍大局，不算犯法，因而不少居民和法人缺乏建房需审批的意识，违建的随意性、盲目性加大，违建现象也就禁而不止。
4、整治合力尚未形成。目前，在违建的整治上，城管执法部门固然责无旁贷。但整治工作是一个系统工程，从发现、报告、教育、制止、查处、执行、强拆等每个环节，仅靠城管执法，难免势单力薄。相关职能部门的执行共识、执行责任和执行力度亟待进一步形成、增强和加大，态度坚决，协同作战，否则难以取得整治成效，也无法巩固整治成果。
（三）从法制角度分析：受现行法律制约，行政执法效能低下。
1、对未成型的违建，组织现场拆除无法律依据，导致现场拆除的执法人员经常被围攻、殴打致伤。对此，公安机关因无依法执行公务的依据，而难以作妨碍执行公务处置，还极有可能发生行政诉讼。
2、对已形成的违建，根据《中华人民共和国城乡规划法》，如无法采取改正措施的才可予以拆除。而目前我区城市规划的详规仍在完善中，认定违建影响城市规划的程度也就难以界定。
3、申请法院强制执行周期较长且难以执行到位，如果当事人进行行政诉讼则时间更长。且法院执行案件较多但力量较少，不可能每起违建案件都强制执行。因此，拆除一起违法建设实属不易。从2007年开始法院对违法建设非诉行政案件不予受理，一定程度上影响拆违效果，这样积重难返，法难责众。
4、《中华人民共和国城乡规划法》虽然赋予政府责成相关部门强制拆除等行政强制措施，但行政执法部门不同于司法机关，无权对拒不配合，甚至暴力抗法的当事人进行人身控制和处罚，那么行政执法部门在采取强制措施时就得不到切实的执法保障。
三、城区违建的遏制对策
城区违建的形成非一日之寒。这些大量的违建既有多年沉积的，也有新近发生的，原因众多、情况复杂。因此，我们要在区委、区政府的统一领导下，认真贯彻落实好区政府〔2008〕40号文件精神，统一认识、强化职责，通力合作、综合整治，全力遏制违建蔓延的势头。
（一）坚持高位协调，实行集中整治
明确将禁违、拆违定位为“一把手工程”。防控违建是一项系统工程，涉及区、镇（区）、村（居）等多个层面，以及城管、规划、住建、国土等多个部门。在当前相关法律法规尚不健全、相关防控违建机制尚未落实到位、城区违建现象还很普遍的特定时期，建议成立由区领导任总指挥、分管领导为常务副总指挥的区整治违建指挥部，成员由相关职能部门负责人组成，分设宣传教育、政策法规、计划实施、执法保障、法制监督等若干个工作小组，实行统一指挥、统一行动、划定区域、分段推进，以形成禁违、控违、拆违的高压态势，用2-3年的时间，坚决刹住违建风。
（二）坚持责任落实，实行齐抓共管
按照“属地管理、突出重点、依法行政、强化保障”的原则，在区集中整治违建指挥部的统一组织、指导、协调下，各地、各部门、各单位务必各司其职、各负其责，密切协同、齐抓共管。
一是规划部门必须对违法建设影响城市规划程度作出认定，这是是否拆除违建的必要依据。也是法院按照规划法裁决是否拆除的唯一依据。同时，及时将城市规划建设项目的审批结果告知城管执法部门，为城管执法部门进行规划监察和对违建项目实施行政处罚提供依据。
二是工商部门必须禁止租用违建设施从事生产经营行为，不得给无合法有效房地产产权证明文件的生产经营者办理营业执照；有临时房地产使用权证明文件的，经营期和临时房地产使用权证明文件有效期必须一致；发现生产经营者租用违法建设从事经营活动的，应责令其立即停业，暂扣其营业执照，并依照有关规定进行处罚。　　
三是文化、卫生部门必须禁止租用违建设施从事文化、娱乐、餐饮等经营行为。违者，收回其文化、卫生等有关的许可证，责令其立即停业，并依照有关规定进行处罚。
四是供电、供水、供气企业不得给无合法房地产产权证明文件或无临时土地使用权证明文件的违法建筑供电、供水、供气。　　
五是公安机关必须做好整治违建中的治安工作。根据整治计划，集中警力维护整治秩序，坚决依法打击阻碍拆违的违法行为，保证拆违工作顺利进行。      
六是法制办必须为整治违建提供强有力的法律服务和法律保障；法院也必须适时对典型违法建设组织强拆，营造社会誉论氛围。
七是必须严格落实违建整治责任制。按照属地管理原则，将规划监察工作列入基层重要议事日程和效能建设考核内容，社区（居委会）、村一把手负总责，把好源头关，健全管理网络，做到守土有责，对违建早发现、早制止，做到露头就打，尽可能降低执法成本，确保不再出现新的违建，切实把违建及时解决在萌芽状态、解决在基层。
（三）坚持长效管理  实行机制创新
一是组建镇（区）、村（居）及村（居）民小组三级防、禁违建管理网络。镇区可从辖区面积人口规模及违建实际出发，在村（居）增配协管员，定人定岗。实行全天候巡查，在第一时间内发现问题，第一时间内报告，第一时间内查处，并加大对责任单位、责任人的考核力度。
二是增加投入，将城区违法建设纳入数字城管监控范畴，凭借先进科技手段，对违建现象整治进行实时监控。
三是完善相关政策，拆违是防违、禁违工作的最后手段。要从实际情况出发，出台拆除违法建设的相关规定，有关部门在实施拆违时要依照有关规定，制定维稳方案，强化对拆除现场的控制和管理，并认真落实好各项帮扶求助政策，实现“三个确保”：确保不因拆违而出现困难群众的无房可住、确保不因拆违而导致困难群众的生活无保障、确保不因拆违保障措施不力而导致恶性事件发生，真正做到以人为本，和谐拆违。
四是干部带头，动直碰硬。机关事业单位及其公职人员，中共党员，村居干部应带头执行有关法律、法规，将决不违建纳入单位个人考核内容，上述对象中有违建行为的，按组织人事管理权限，责令其自行纠正，拒不执行的，一律由纪检组织部门按规定严肃查处。
综上所述，整治城区违建，必须认真贯彻落实科学发展观，充分发挥各级各部门的职能作用，紧紧依靠广大干部群众，形成综合整治的强大合力；必须坚持依法行政，切实提高执法效能，确保城市规划的严格执行和有序实施；必须坚持以人为本，堵疏结合，突出重点，完善长效管理机制，通过综合运用教育、法律、经济、行政等多种手段加大整治力度，坚决杜绝新的违建，逐步整治老的违建，为城区经济社会发展创造良好的环境。