梁山县水库移民项目管理问题

梁山县水库移民项目管理问题

一、水库基本概况

梁山县境内的东平湖水库，规模为特大型，坐落在山东省东平、梁山、汶上三县交界处，地理坐标位于北纬35°40′至36°07′和东经115°41′至116°22′之间。东平湖水库是黄河下游最大的蓄滞洪水库，担负着调蓄黄河特大洪水和确保济南市、京沪铁路、胜利油田及黄河下游两岸人民生命财产安全的重任，具体任务是调蓄黄河、汶河洪水，控制艾山站下泄流量不超过10000m3/s。东平湖水库分为新、老两个库区。老库区209km2，常年保持一定的水面；新库区418km2，运用机遇较少，正常年份发展农业生产。

二、水库运行调度情况

东平湖水库1959--1963年为枢纽控制运用。1959年底，位山枢纽工程截流完成，东平湖滞洪区已改建为可控制蓄洪的平原水库。1960年5月，拦河闸开始关闸壅水，先后运用徐、耿和十里堡三座进湖闸分水进湖，最大进库流量1250m3/秒，最高蓄水位43.5m，共蓄水24.5亿m3，43m以上高水位共持续42天。11月9日以后陆续开闸泄水，当年底水位退至41.0m高程。到1963年二级湖堤堵复，流长河闸建成放水后，新库区水位降到40.0m以下，大部分土地才恢复耕种。

1982年黄河大水，利用老湖分洪，分洪进沙500万m3，淤积分布范围主要在代庙-司里公路以西到闸下一带高地，距闸最远5km，淤积厚度，林辛闸下洼地最大3m。十里堡闸下最大为1.5m，闸后2km范围内一般厚度为0.5-1m，绝大部分淤积的是中细沙或粉沙，不能耕地的土地约7000亩。拳铺镇林辛村（原属东平县代庙乡）处于分洪闸射流区，该村土地全部沙化，完全丧失了生产生活条件，从群众的安全和今后的生产生活考虑，经上级批准，从梁山县韩垓、拳铺等二个乡镇（2008年区划前为徐集、韩垓、信楼、拳铺四个乡镇）19个行政村共调出土地1299.174亩，把林辛村整体迁往梁山县拳铺镇（原来的信楼乡）。

三、库区自然概况

（一）水文气象

梁山县库区地处暖温带，属季风型大陆性气候，四季分明，雨量集中，降雨年内分配不均，年际丰枯悬殊，变差系数大。受季风气候的影响，区内春季干旱少雨多风，风向以东南风为主，夏季湿热多雨易涝，秋季气候温和光照充足，冬季干燥寒冷，多为北风。

（二）地形、地貌

东平湖梁山县库区地处鲁中山地向华北平原的过渡地带，是黄泛冲积平原与汶河冲积平原的相接部位，区内除小安山一座孤丘外，其余均是平原。地势南高北低，东西高中间低，地面高程37.5～40.0m（1956年黄海高程，下同），柳长河上游最低，地面高程在37.5m左右，东南部金线岭一带最高，地面高程在40.0m左右，地面自然坡降1/4000～1/8000。梁山县地貌类型分为低矮山丘和黄泛平原两大类。由于成因和形态不同，具有不同的土壤、植被、气象等特征，为农、林、牧、副、渔各业的发展和农业区域化、专业化提供了良好的条件。

（三）地下水

根据水质普查资料，库区浅层地下水质主要为重碳酸性淡水，水质较好，矿化度一般在2.0g/L以内。库区除小路口镇境内有3.5km2微咸水外，其余231.9km2全部为淡水区，PH 值在6.8～8.0之间，主要呈中性或弱减性，水化学类型以HCO3-为主，少量CI-化学类型和极少SO4-2化学类型。适合于农业灌溉、工业用水及人畜生活饮用。

 (四)水系河流

梁山县库区西北紧靠黄河，根据黄河孙口水文站资料，黄河多年平均流量1338 m3/s，多年平均径流量373亿m3，最大流量15900 m3/s，最小流量为零。

库区内河流均为季风区雨源型平原坡水河流，属淮河流域水系。由于受季风气候的影响，雨量集中，全年60%～80%的降雨集中在汛期，境内河流源短流急，丰枯变化大。流域内河流主要有代码河、柳长河、湖东排涝河，其涝水全部汇入梁济运河，排入南四湖。

 (五)自然灾害

涝灾频繁是库区自然灾害的主要因素。此外，旱、风、雨、冰雹、虫等各种灾害，也屡屡发生，交替为害，不仅是农业生产的最大危害，也给人民生命财产造成重大威胁。

1、水旱灾害

水文气象对库区特殊地理环境影响，形成了春季干旱少雨多风，夏季湿热多雨易涝的自然灾害特点。

2、风、雨、冰雹灾害

冰雹降落伴有狂风暴雨，对农业生产和人民财产威胁很大，风灾年年发生，各季均有出现，春季偏南风，冬季偏北风，夏秋常有雷雨大风，受春季大风影响的风剥地和风雨雹灾，造成农田损毁现象屡屡发生。

四、水库移民基本情况

梁山县库区是东平湖库区的一部分，位于新库区内。因行政区划和农村合村并点，截止2014年底，梁山县东平湖库区移民涉及小安山镇、馆驿镇、韩岗镇、小路口镇、寿张集镇、拳铺镇、大路口乡、梁山街道办事处、水泊街道办事处等9个乡镇（办事处），147个移民行政村，移民村总户数47969户，总人口181023人，其中移民为30786户，移民126983人。移民村类型包括整体搬迁安置村和生产安置村2种类型，其中整体搬迁安置村108个，共30786户，103728人；生产安置村39个，移民23255人。

东平湖水库修建于大跃进年代，移民数量大，安置标准低，库区移民群众几经搬迁，财产损失殆尽，家底很薄，遗留问题很多。加之长期以来，对移民工作的重要性认识不足，库区水利、交通、电力、通讯、文教卫生等事业落后，经济发展缓慢，遗留问题长期得不到解决，群众生产生活十分困难。

库区移民人均土地资源和占有耕地均高于全县平均水平，但是由于基础设施落后，生产条件差，土地生产率水平低，导致人均收入低于全县平均水平，两者差距有随时间的延续而拉大的趋势。由于库区移民生活水平低下，群众信访、上访现象时有发生，库区潜在不安定因素，属于梁山县经济欠发达地区之一。

为贯彻落实国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）和《国家发展和改革委员会办公厅关于大中型水库库区和移民安置区基础设施建设有关问题的通知》（发改办农经[2007]175号）文件精神，逐步改善库区和移民安置区生产生活条件，不断提高移民收入水平，建立库区和移民安置区社会稳定长效机制，促进经济社会可持续发展。梁山县组织相关人员对库区移民村和移民安置区目前生产生活存在的突出问题及急需解决的基础设施情况进行了调查。编制完成了《梁山县大中型水库移民后期扶持2011-2015年规划》、《梁山县大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（2011～2015）》、《梁山县大中型水库移民后期扶持“十三五”规划（2016～2020）》。

五、水库移民项目的特点

水库移民是一个特殊的社会群体。水库移民项目主要是针对这个特殊社会群体而设计的，所以有其自身的特点。

1．移民项目小而全

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》、《国家发改委关于完善大中型水库移民后期扶持政策的宣传提纲》等文件明确要求，水库移民项目原则上不能跨村设置，只限于解决移民村和移民安置村存在的具体问题。这些规定，限定了移民项目的设置范围，造成移民项目只能具体到村，单个项目投资量比较小。同时，由于项目具体到村，村与村存在的问题又千差万别，所以，国家制定的《大中型水库移民后期扶持规划编制大纲》、《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制大纲》都明确提出了移民项目设置的范围，主要包括基本农田建设、人畜饮水、农村交通道路、农村电力、文教卫生设施、生产开发、科技培训和劳务输出等 8 类，项目覆盖面很广。

2.移民项目多而散

国家对移民项目设置有明确的规定，所以使得移民项目数量很多。尤其是移民分布不均，直接造成项目高度分散。2006 年我省对大中型水库移民人口进行了核定，虽然我省移民人数仅占全省农村人数的 3%，但却分布在全省的 92个县 （市、区），占到全省 108 个县（市、区）的 85%，涉及移民工作的共有 769 个乡镇 4315 个村。水库移民的分布现状，必然使项目设置处于高度分散状态。

3.移民项目点多线长

按照国务院 17 号文件要求，移民项目必须以村为基本单元，所以基础设施等项目覆盖的村就是一个点，按此推算，全省移民基础设施项目点最多时可达 4315 个。与此同时，移民生产开发项目还要落实到户，科技培训、劳务输出还要具体到人，这些项目点就可达到以万计数。在管理上，移民项目的审批管理线路很长，每个项目都要经过省、市、县、乡、村甚至到组到人多个环节，而且这种长线管理不是特例，而是一种常态。

六、对策建议

1.建立项目档案库。建立项目档案库，可以避免一个项目重复申报、套取国家资金现象的发生。市、县移民管理部门应以村为单元建立项目档案库，对使用移民后期扶持资金及其他投人移民方面的已建、在建、已批未建等项目进行详细统计，内容包括:项目建设地点、年度、规模、投资、审批文号、效益、验收情况等，并及时根据项目下达计划、项目完成、验收等情况等进行档案库更新。

2.认真编报项目规划。项目规划是国家安排扶持资金和项目的前提和依据，规划应在充分调研的基础上高质量、高标准进行编制。在编制规划时，一是充分考虑发展需要与资金可能，在合理测算中央结余资金、省级资金、自然减员结余资金、其他部门帮扶等资金数额的基础上，切合实际地编制。二是坚持突出重点，统筹兼顾，优先解决移民群众生产生活中的突出问题，立足于解决移民群众最迫切、最需要、最现实、最直接的问题，规划的项目必须是受益面比较广、见效比较快，直接为移民群众生产生活服务的项目。只是坚持以人为本，体现移民意愿，切实维护移民群众在规划编制和实施中的知情权、参与权和监督权。项目前期工作是落实国家后扶惠民政策的基础，县级移民管理机构深入项目区进行了解，确保工程解决移民最期盼解决的困难和问题，最大限度地满足移民群众的要求，同时减少了项目的变更。四是坚持开发性移民方针，增强移民自我发展能力，在国家的帮扶下，动员移民群众自力更生、艰苦创业，合理开发利用资源，增强自我积累、自我发展的能力。逐步建立促进库区经济发展、水库移民增收、生态环境改善、农村社会稳定的长效机制。五是坚持保护生态环境，节约利用土地，严格保护耕地的方针，按照建设资源节约型社会的要求，促进人与自然和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调和社会经济可持续发展。六是坚持与区域经济发展规划相结合，把库区和移民安置区放到区域经济发展产业和布局的总盘中统筹考虑，结合已有的专业规划，加强库区和移民安置区规划与区域规划及各专项规划的衔接，加快库区和移民安置区经济社会的发展步伐，使库区和移民安置区经济成为区域经济的重要组成部分，成为县域经济的一个新兴增长点。七是严格项目筛选，对于使用其他资金扶持过的移民项目，将不再列人近期发展规划。

3.对每个项目实行阳光操作。做好后扶工程勘测设计依据选定的项目，委托有资质的水利或交通设计室做工程初步设计，结合库区和移民接安村现状进行勘测，优化设计方案，严控投资。编制好的初步设计经过县级审查修订后报上级主管审批立项，初步设计由县、市两级审核，层层把关，设计修订不到位，不能开工建设，杜绝“三边”工程。按照阳光操作的要求，对项目的规划、上报、实施、报账实行全方位、全过程的公开，让移民群众、乡镇政府全程参与，自觉接受移民群众和社会各界的监督，切实保障移民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，确保项目实施、资金使用管理的公开透明。

4.完善项目管理办法，简化、优化项目实施管理程序，实现水库移民项目管理规范、透明、有序、高效、安全运行，对相应项目基础资料、资金使用及效益评价等情况实施电子信息化管理，并视情况建立电子项目库管理系统，继续推行、完善“项目预下达”管理模式，制订、出台移民项目 “村集体自建”、“以奖代补”等实施细则。施工中以监理公司加群众代表监督双重管理，受益村组群众代表对施工过程全程监督。从根本上解决工程前期和施工中由于县移民办工作人员不足造成的管理不深入不全面的缺陷。

5.必须在后期扶持项目管理上下功夫，有效、简化、完善项目管理。在 “优先考虑移民安置点，统筹考虑全村”、 “突出重点，公开透明、公平公正”等原则指导下，创新、规范、简化水库移民后期扶持项目管理，尊重移民意愿，鼓励、发挥移民项目建设积极性。

6.加大移民项目建设资金监管、检查和审计力度，严禁挤占、截留和挪用移民资金，确保移民资金专款专用和安全，村组财务不清、不公开是引发村级各种矛盾爆发的主要原因，公开、公正、透明，必须贯穿于项目申报、立项、建设方式、资金使用、支付等全过程。

7.必须强化责任意识、服务意识，切实加强水库移民工作的领导，充分发挥县级水库工作领导小组作用，在政策层面上规范、制约。充分发挥乡镇职能部门和村级集体积极性，有效化解移民与村民、村干部与移民、移民点与全村等各方矛盾，作为移民也要主动适应、融入当地政治、文化等氛围，尽早入乡随俗。加强部门间的横向沟通，防止项目多头申报，造成项目重复安排带来的项目变更而增加的行政成本和工程成本。合理整合交通、水利、扶贫、民政、教育、农业等各部门的涉农资金，借他人之力为我所用，缓解资金总量小这一矛盾，发挥移民项目资金的最大经济效益和社会效益，逐步实现“转移一人、致富一家、带动一方”。

8.严格把关项目验收事宜。及时完成年度工程竣工验收对完工项目采取三阶段验收方法：施工队和项目村自验，缺陷修复合格后组织县级初验，最后请省市竣工验收。年度下达项目实施结束，第一阶段由项目村自验合格后，县移民办请具有资质的审计单位进行项目资金审计和项目效益评估。审计单位按照年度项目计划，现场核查对比资料，并走访当地群众，听取移民意见，评估项目效益。审计通过后，由县移民办牵头组织财政、乡镇、监督、监理、设计等部门对项目进行县级验收。按照“看现场、查资料、听汇报、评质量、出结论”的验收程序，最后由各部门专家进行项目评议和评定结果，完成县级验收。第三阶段是请市上对年度移民扶持项目进行竣工验收。

9．加强档案管理。强化资料管理，落实措施和责任，县移民办从项目筛选，现场踏勘开始就整理收编资料档案，落实专人负责，建立健全档案管理制度，由县移民办对水库移民工程统一编号，每个项目分四个卷宗装档入盒：工程建设管理类、工程建设监理类、工程建设施工类、工程建设完工类。把工程资料管理的关口前移，软件硬件两手抓，对资料整编的要求与施工合同同时签署，确保参建各方提供及时有效的资料。严格执行国家档案管理“四同时”制度，从项目前期着手立档，编卷宗号，收集必要的图文声像，保证资料的时效性。

10.建立项目监测评估机制。水库移民后期扶持监测评估主要是对大中型水库移民后期扶持规划和项目规划实施情况、后期扶持政策实施保障机制与效果进行监测评估，这是对后期扶持政策实施情况的综合整体评估。在实施大中型水库移民后期扶持政策监测评估的同时，建立移民建设项目监测评估机制，重点对生产开发项目进行监测评估。移民建设项目竣工后，建设单位要及时对项目进行监测评估，分析项目是否按照计划中的规模、投资、进度完成，对生产开发项目建立长期效益分析机制，分析项目的管理及利益分配办法，比较项目的人均投资与移民受益程度，总结经验教训，为以后项目的安排、实施、管理提供借鉴。省移民局已委托有资质的咨询评估机构进行跟踪监测评估，每年监测评估一次，监测评估内容包括：移民机构能力建设及运作，移民政策的落实，移民规划实施进度，资金的拨付和使用效果、工程质量、财务收支、社会与经济效果、移民生产生活水平、公众参与协商和信息公开、存在问题和建议。

七、规划实施效益

后期扶持政策的实施，使库区和安置区的移民群众分享了后扶政策带来的效益，在改善了库区和安置区基础设施与生产生活条件的同时，产生了良好的环境效益和社会效益。

（一）经济效益

后期扶持直补资金的发放，直接增加了移民的收入；后扶项目的实施使库区和安置区基础设施条件得以改善，为库区和安置区村民生产增收创造了有利条件；生产开发项目的实施将直接带动当地相关产业发展；基础设施建设（饮水安全、交通道路、村容整治）改善了移民的生产生活条件，部分解决了制约库区和安置区经济发展的突出问题，有利于促进经济发展。

（二）社会效益

后扶政策的实施促进了库区和安置区的社会稳定。交通项目的实施，极大地改善了移民群众的出行条件；自来水工程的实施，保证了饮水安全，减少了地方病、传染病的发生，有利于移民的健康；变压器、校舍等基础设施的建设进一步解决了移民的用电难、上学难的问题；村庄环境整治项目的实施，改善了农村居住环境，有助于提高广大农民素质，有利于加快新农村建设，为区域社会良好发展提供了有利条件。

（三）环境效益

后扶政策的实施，移民生活环境和库区生态环境得到一定改善，环境效益初现。农田水利设施（机井、抽水站、节灌工程）的建设，提高了农田灌溉的用水效率，节约了水资源，村容整治等项目的实施改善了移民村人居环境和生态环境。

扎实做好水库移民后期扶持政策的实施工作，是各级移民部门义不容辞的责任。目前，随着直补政策的兑现和规范，移民后期扶持项目管理工作成为摆在各级移民管理部门面前的一项极为重要的工作，需要相关部门对目前项目管理中存在的一些问题进行进一步的改善，进而促进水库移民项目的合理化。梁山县移民办一是把规划计划作为主线，立项权下到村组，遴选项目权利交给群众，急移民之所急，有效提升年度计划的可实施性，确保扶持工程解决最主要困难。二是以项目前期设计工作为重点，把工程管理关口前移，同时做好施工招投标，确定中标企业，整体推进年度扶持项目建设。三是工程施工全过程监管，横向到边，纵向到底。项目区群众代表参与工程建设监管，建设各方各负其责，共同完成项目实施，补充了业主和监理人员的不足，保证质量、资金、进度有效控。四是建立健全工程管理制度。“工程完工三阶段验收制”、“资料整编四同时制”等制度在工程管理过程中成效明显，确保责任明确，层层把关，严控每个时间节点和工程质量。水库移民后扶工程管理有其特殊性，“十三五”期间，结合“脱贫解困、增收致富”落实好国家工程建设程序，把移民生活扶助和工程扶持管理工作推向新台阶。