基层反映：浅析基层预算执行中存在的问题及对策

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近年来松滋市审计局探索财政审计方式，积极开展预算执行审计，为地方经济的发展、财政资金的管理使用建言献策，取得了良好的效果。松滋市政府积极推行财政改革，取得阶段性进展，财政管理日趋科学规范，全口径预算正式推行；以保证基本公共服务合理需要为前提，保刚性政策落实、保民生、保稳定、保重点、保发展；审计提出的问题及建议，得到了有效的整改。但是审计发现财政部门在预算编制和财政资金管理、资金使用效益等方面还存在一些薄弱环节需要进一步改进。

一、存在的问题

（一）预算编制方面，一是预算内容不完整，乡镇一级没有细化预算方案，部分提前下达的转移支付未纳入预算；二是收入预算编制不完全真实，存在虚编收入现象；三是一部分财政拨款未细化到单位，影响支付率；四是没有按照预算法规定的时间完成预算编制和审批；五是部分预算调整事项没有编入预算调整方案，并提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

（二）国库资金管理方面，一是银行账户管理不规范，有未经批准开设的银行账户；二是在财政专户之间、国库与专户之间存在违规调度资金的现象；三是不严格执行国库集中收付制度，将资金从零余额账户支付到实有资金账户；四是相关职能科室审核把关不严，存在不按部门预算和资金使用计划审核部门支付申请。

（三）非税收入征管方面，一是非税收入上解不及时；二是为非财务隶属单位比如协会、社团等提供发票；三是所提供发票没有按照《财政票据管理办法》实行核旧领新制度、年底未清零等问题。

（四）预算执行方面，一是预备费没有按照预算法规定用于自然灾害等突发事件处理以及其他难以预见的特殊开支；二是资金闲置，预算支出支付率达不到80%，有个别项目支付率为零。

（五）其他方面问题，一是没有建立财政暂存款暂付款定期清理机制，未按照合同约定时间收回财政对外借款；二是各职能科室设立指标备查账不科学、不完整、不统一，不能准确掌握所管专款及部门经费情况；三是职能科室监管职能欠缺，没有通过国库支付系统履行监管义务，监督预算单位指标按照规定用途使用。

二、原因分析

（一）少数经办人员法律意识淡薄。2015年新修订《中华人民共和国预算法》开始实施，预算公开、债务预算、盘活存量资金、资金统筹整合等一系列改革文件陆续出台，规范完整、公开透明的现代预算制度体系初步形成，明确了全面公开政府全口径预算、实现部门预算除涉密部门外的全覆盖。2016年政府专门聘请了中央财经大学专家教授为所有领导干部讲解预算法，但是少数人受原有惯性思维影响，拒绝接受新思想新事物，导致预算编制不细化、财政资金使用不规范、少量支出无预算等问题依然存在。

（二）责任担当意识不明确。一是对于预算编制、预算执行、财政资金使用绩效等，从科室到分管领导到主要领导，没有建立分工责任追究机制。二是财政部门没有发挥超前谋划预算编制、加强部门协作、贯彻落实预算法、推进预算审查监督条例实施等四个方面的主观能动性，提出依法加强预算监督的具体意见。三是没有科学安排预算资金、务实谋划预算项目、统筹优化预算政策，强化财政责任担当的绩效考核机制。四是对于预算执行审计中存在的问题屡查屡犯，整改浮于形式、走过场，缺乏为地方改革发展提供预算支撑的大局意识。

（三）内部控制制度薄弱。主要表现在：一是部门预算管理科室计划审核把关不严，导致存在未按预算指标用途拨付使用资金的问题，比如，在“住房公积金”中列支日常公用经费、工资，在“公费医疗”项目中列支公用经费、工资、公积金，在“项目支出”中列支工资及津补贴等；二是超越审批权限办理无预算支出现象依然存在；三是职能科室改变支付方式成授权制度后，没有督促预算单位将资金直达客户终端，存在监管不到位的问题。

三、审计建议

（一）全面推进深化预算管理制度改革的各项工作，完善政府预算体系。明确政府四本预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，将政府收支纳入全口径预算。一是健全制度体系，健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设。二是建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。三是提高资金投入方向类同、资金管理方式接近的专项转移支付以及本级预算安排的专项资金的清理整合规范，完善管理办法，提高资金使用效益。四是及时批复部门预算，严格按照预算用款计划、项目进度、合同约定和规定程序办理资金支付程序。五是规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。国务院规定，实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告，地方除了国库集中支付年终结余外，一律不得按照权责发生制列支。按照财政总预算会计制度，总会计的核算一般采用收付实现制。

（二）建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行制度的监督检查制度和预算执行进度的公开制度，健全预算绩效考核管理机制。一是强化使用预算资金的效率意识和责任意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目资金拓展到整个财政资金的使用、管理以及制度的健全等方面。二是扩大财政资金绩效考核的结果运用，将评价结果作为次年科学安排预算、调整收支预算、调整支出结构以及完善财政政策的重要依据，作为相关部门以及职能科室、责任人年度绩效考核的重要依据。

（三）建立健全岗位职责分工、内部控制及责任追究制度。一是细化岗位具体职责、分工明细、界定清楚，增强每个职能科室、每个工作岗位的责任意识，认真把好审核关。二是充分发挥国库支付系统的功能及作用，对各个预算单位的国库支付、预算执行及时进行监管。三是财政各职能科室要建立统一标准体系的指标账，清楚、完整、准确反映各项经费。四是深入研究财政现有指标系统、支付系统、决算系统等各项功能，准确完成决算总报表。

（四）严格执行《中华人民共和国预算法》的规定和要求，提高预算资金的使用效率。一是全面清理已发生的财政往来资金，严禁违规对非预算单位以及未纳入财政算的项目借垫款。二是切实用好财政存量资金，对于盘活的财政资金，加强分类管理，制定资金使用的具体方案，统筹用于弥补收支缺口、化解政府债务和重大基础设施等重点领域和关键环节，切实满足重点支出和民生项目的资金需求。