关于法律顾问制度建立和落实情况调研报告

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关于法律顾问制度建立和落实情况调研报告

完善法律顾问制度，是深化法治国家、法治政府建设的应有之义。近年来，**区着眼提高依法执政、依法行政的能力水平，全面推进党政机关法律顾问制度的建立和落实，充分发挥法律顾问在促进依法办事上的积极作用，切实强化推进“强富美高”建设的法治保障。

一、**区建立法律顾问制度的基本情况

为贯彻落实习近平法治思想，2017年**区即开始建立法律顾问制度，首先成立由**名律师组成的区政府法律顾问团；2018年，区委聘任*名法律顾问；2020年底，区级党政机关、各街道普遍设立法律顾问、公职律师；2022年，区级法律顾问团改组成立区政府法律顾问委员会，全区各部门、**个街道、*个功能板块和*家区属国企全面聘用法律顾问。截至目前，**区法律顾问、公职律师、公司律师制度体系全面形成。

（一）建章立制，规范法律顾问工作。自推行法律顾问制度以来，先后印发《**区普遍建立法律顾问制度的实施意见》《关于进一步做好全区法律顾问工作的通知》《关于成立**区法律顾问团的通知》《关于普遍推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》等政策文件，明确此项工作的指导思想、基本原则、目标任务和责任落实，建立法律顾问选任、评价、奖惩、退出机制，为法律顾问工作的制度化、规范化奠定基础。

（二）延伸发展，普及法律顾问制度。2017年**区建立法律顾问制度时，就特别重视提升基层法治获得感，通过“民生工作站”，由区司法部门牵头，逐步为基层社区配备律师承担基层的法律服务和法律顾问工作。2022年，结合省司法厅《关于进一步规范村（社区）法律顾问工作的意见》精神，进一步规范提升社区法律顾问工作。截至目前全区**个社区均聘请了有丰富社区服务经验的法律顾问，实现了“一社区一顾问”的目标。

（三）积极探索，放大法律顾问作用。在区委、区政府作出重大决策、出台重要文件、处理重大公共事务时，组织法律顾问进行风险评估，提出法律意见，找到相关疑难问题、执法困境的法律通道，为依法行政提供法律支撑。实行律师信访值班制度，在参与信访案件处理的过程中，既提出法律咨询意见，又开展法治宣传普及，帮助群众形成“解决问题靠法”的思维模式。确立由行政诉讼和矛盾调解经验丰富的律师组成服务征收律师库，创新法律顾问全面助推房屋征收工作，通过律师尽职调查、程序合法性审查、协议范本拟订、剩余户约谈、出具法律意见书等方式，从单纯的代理诉讼转变为专项法律服务，全面全程介入，保障征收行为合法、征收程序依法推进。

2022年，区政府聘请的法律顾问针对合同、规范性文件、日常决策、重大行政决策等进行合法性审查约**余件，代理行政诉讼案件**余件，就“街道吹哨、部门报道”、联合接待信访、项目推进等工作参会并提供法律意见约**余件，包括对执法案卷评查、规范性文件后评估、法治政府建设等在内的第三方评估事项共**件；区级机关各部门聘请的法律顾问办理法律事务**余件，出具法律意见书**份，代理诉讼案件**件。同时，全区**个社区法律顾问服务接待咨询**余人次，微信、电话解答法律咨询**人次，开展法律讲座**次，代写法律文书**件。

二、当前工作中存在的问题和短板

**区法律顾问制度建立较早，发挥作用也较为充分，但是对照深化法治建设的新要求和群众对于法治的新期待，依然存在亟待解决的问题和亟待补齐的短板，主要表现在以下三个方面。

（一）“不敢用、不想用”的认识问题依然存在，“不会用、不善用”的能力短板还很突出。即便**区法律顾问全覆盖的目标已经完成，但是少数单位对此项工作的实际意义和重要程度认识不够，具体事务中仍然习惯于按老规矩办事、按旧惯例行事，有时还有“家丑不可外扬”的误区，害怕在法律顾问面前“揭短”，导致法律顾问实际作用的发挥难以深入、浮于表明。个别单位虽然聘请了法律顾问，但是存在被动应付的现象，使用过程中存在“两张皮”的问题，主要是法律顾问介入范畴有限，局限在行政复议、行政诉讼和涉法涉诉等传统法律服务方面，同时介入程度不深，对一些重大复杂事务的决策和处理后置化，没有实现全程法律护航，往往是“有问题才找顾问”。

（二）遴选评价标准缺乏统一，顾问队伍不能满足需求，法律服务不够精准高效。**区在制度上就法律顾问的选评等作了指导性规定，但实际操作中没有建立统一的遴选流程和评价指标体系，也没有统一的选聘、考评平台。各个部门在聘任法律顾问时，有的法律服务合同内容宽泛，与实际需要脱节；有的法律服务要求不够精准，没有完成发挥法律顾问的预期效果。特别是遴选环节，没有针对职能部门的工作性质和实际情况进行精准对接，有的法律顾问专业领域与受聘部门职能错配，难以发挥最大效果，比如**区文旅局、**区卫健委都反映所聘法律顾问存在对相关专业领域的法律法规不够熟悉、研究不够的问题。同时，街道综合执法改革以来，由于缺乏法律专业资质人员，部分街道法制审核工作只能交由街道司法所的非法律专业人员承担，存在潜在的行政执法风险，也未能充分发挥街道法律顾问应有作用。

（三）经费保障存在不平衡、不充分的问题，不利于调动法律顾问的积极性。**区法律顾问经费均列入各部门年度财政预算，但因为各部门从选聘到管理法律顾问还是“各自为政”的状态，同时各部门所需法律服务的“质”和“量”都存在较大差异，难免导致法律顾问所提供法律服务与所收取顾问费用出现落差，也就是单位法律服务的报酬会有较大差距。比如，**区聘用的法律顾问需要承担区级层面的法律事务，量大且复杂，但是2022年保障经费只有*万元；同时负责的**余件行政诉讼经费保障仅有**万元，平均每件为**元，低于律师办理行政诉讼案件**元的收费标准。再比如，社区法律顾问需要参加群众接待、法律讲座、“法润民生”微信群管理等诸多工作，但是人均补贴仅为**元，与所承担的工作量极不对等，此外在法律顾问工作的公益性上也缺乏深入且广泛的宣传，其他保障和配套激励机制也存在缺失，影响了优秀律师坚持参与社区法律服务的积极性。

三、其他城市的经验做法

（一）深圳市。深圳市是政府法律顾问制度国内最早的尝试者，是法治示范城市，1988年便挂牌成立了“深圳市人民政府法律顾问室”。深圳市提出以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅、政府法律顾问应提前介入处置的工作原则，明确以集体名义发挥法律顾问作用，建立了以“法律专务”为主体，公职律师、咨询专家、个案外聘律师相结合的法律顾问队伍体系，同时对法律专务的配备、经费、其他部门配合以及责任追究等均有明确规定。

（二）威海市。2014年起威海市在政府法律顾问制度上进行了一系列探索。在全国首创政府法律顾问的“五统一”制度：统一招聘、统一管理、统一薪酬、统一考核、统一服务项目。法律顾问由市法制办会同市司法局统一遴选，工作经费按需拨付、上不封顶，同时将考核结果与法律顾问薪酬挂钩，并明确列举法律顾问服务工作内容，将法律顾问出具的法律论证意见书作为政府涉法性文件送审的必要文件，推动政府各级部门使用法律顾问成为一种“自觉”。

（三）三峡市点军区。三峡市点军区司法局探索创新行政管理和服务方式，“四统一”整合法律资源，“一站式”提升服务质效。区司法局统一聘请律师团队、统一进行第一道法制把关、统一使用预算资金，制定了对法律顾问单位及法律顾问配套的遴选、聘任、考核、测评等制度，形成以司法行政机关为主导、以优秀法律服务机构为主力、以法律服务实际接受单位为主战场的“一站式”工作新格局。

四、进一步完善法律顾问制度的对策建议

（一）精准遴选，建强法律顾问队伍。区级层面制定法律顾问选聘的具体细则与办法，采用部门推荐与公开遴选相结合的方式，坚持“政治可靠、业务精湛、工作负责、品行良好”的总体标准，进一步严格遴选的程序和要求，同时按照“人岗相适”“供需匹配”的原则，结合部门实际的法律服务需求，有针对性地在执业律师、专家学者和机关公职律师中遴选熟悉党政机关运作、具有较深专业背景的人员担任区政府及区级机关部门法律顾问。适时采取公开遴选的形式，面对特定对象，通过笔试、面试、考察等程序，扩大遴选的参与面，提高遴选的公开度。

（二）集中使用，整合法律顾问力量。由司法部门牵头，建立区级的法律顾问库，统一调度法律顾问资源，保证法律顾问专业能力与部门法律服务需求精准匹配。对于法律服务实际需求较少的部门，如没有行政复议或行政诉讼负担的党委工作机关，实行法律顾问经费集中使用模式，所需法律服务可以从法律顾问库中安排较为固定的律师提供，也可以每次从法律顾问库中选取专业对口的律师提供。对于服务实际需求较多的部门，如涉及行政复议、行政诉讼较多的行政执法部门，由使用法律顾问的部门根据实际，在法律顾问库中选聘法律顾问并签订法律服务合同，同时约定代理诉讼案件的有关条款，避免“出工不出力、专业水平不高、作用发挥不明显”的现象。

（三）提高认识，扩大法律顾问参与。加大法律顾问制度的宣传力度，进一步提高领导干部特别是部门主要负责同志对法律顾问参与行政事务重要性和必要性的认识。注重发挥法律顾问的“预防”和“把关”作用，通过制度扩大政府法律顾问提供法律服务的范围，明确涉法、涉诉、涉访、涉稳等事项法律顾问参与并提出法律意见的要求，健全并落实法律顾问列席有关会议、参与处理有关事务的制度，通过事前防范和事中控制相结合，将法律风险防控工作“前置化”，同时以法律顾问专业化的纠纷解决、权利救济等事后补救措施，真正将法律风险的负面影响降至最低。

（四）加强管理，发挥法律顾问作用。明确区级层面法律顾问工作情况监督管理的职能部门，实施统一评价考核，实现统一薪酬标准，提高法律顾问的工作质效。强化法律顾问的保障，根据发展需要逐步提高政府购买法律服务的年度财政专项预算，重点加强律师参与涉法涉诉信访、参与公共法律服务的经费保障，同时把社区法律顾问服务列入基本公共服务项目，落实相关经费保障。开展优秀法律建议、优秀法律顾问评选，更好激发法律顾问工作的积极性、主动性和创造性，提升法律顾问在法治政府法治社会法治国家建设中的作用。

（五）明确职责，健全法律顾问机制。健全法律顾问工作细则和相关配套制度，明确选聘、使用、考评以及行业主管等部门的职责，规范法律顾问选聘、续聘、解聘等工作程序。建立健全情况交流、信息通报制度，加强部门与法律顾问的联系沟通，形成依法行政的整体合力。推行法律顾问定期坐班制度，鼓励法律顾问将有价值的法律意见和建议及时汇交政府领导参阅，为法律顾问发挥作用提供平台。坚持社区法律顾问每月参加民生工作站、每季度开展法律讲座制度，确保法律顾问与基层社区的良性沟通，实现信息早知道、矛盾可化解、服务更周到。

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