关于提升国家治理能力实现高质量发展的几点思考

关于提升国家治理能力实现高质量发展的几点思考

习近平总书记强调，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。实现高质量发展是国家治理体系和治理能力现代化的必然结果。高质量是以经济发展为核心的社会全方位的发展。改革开放40年来，国家、政府、社会三者关系围绕如何发挥市场的作用，得到不断调整，在这个过程中，包括经济发展在内的各方面事业都向高质量发展方向迈进。从治理现代化的角度看高质量发展，可以突破单纯的经济发展的视野，从多向度发现制约全方位高质量发展的问题，明晰克服这些问题的基础性原则。

一、强化效能建设，提升行政执行力

长期以来，我们把中国特色社会主义制度的优越性归结为“集中力量办大事”。这种优势可理解为行政效能的高位运行。我们的制度优势和领导体制使得我们的执政团队在特定时期释放的行政效能是惊人的。

随着现在改革开放进程的不断加深，我国社会主要矛盾已经发生了变化。从党的十一届六中全会规范提出我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，到党的十九大提出我们社会的主要矛盾已经转变为人们对美好生活的向往与发展的平衡不充分之间的矛盾，说明经过我们多年的努力，社会生产力得到了极大的解放，人民物质文化需求已经得到了初步的满足，我们的发展目标也从当初的奔小康变成了全面建成小康社会。社会主要矛盾的转变，也意味着高质量发展的需求在多角度、多方面、多层次上提出。在齐心协力奔小康的时代，我们的行政效能和人们的创造力一样得以迸发，此时我们更多关注发展的量的问题，即如何把蛋糕做大；在新时代面对新矛盾，我们需要关注的是发展的质的问题，即如何把蛋糕做好。

面对新形势、新任务，当前行政主体特别是一些地方政府及其执政团队一定程度上仍还存在积极性、主动性、创造性不够和行政效能发挥不到位的问题，不能适应新形势，离进一步推动经济发展、社会进步和高质量发展的要求还有距离。这种现象的存在有其客观性。主要原因在于，党的十八大以来加强全面从严治党形势下，一些干部还没有适应中央重塑政治伦理和政治生态的决心以及实践，还没有从旧有的认知模式、行为方式和“官场文化”中走出来。在这种状态下，难免在工作中“比比划划做样子”，使行政效能受到了抑制，因而也就谈不到推动高质量发展。

打造中国发展的“升级版”，必须破解在一定范围内一定程度上存在的行政效能不高的问题。一是要“解放思想”，把思想从某些教条的“禁锢”中释放出来。二是提高能力，克服“本领焦虑”。实现高质量发展，对全社会成员都提出了高要求，对各级干部的要求尤其高。除了转变思想外，如何通过高效的行政运转和行政执行力，把对高质量发展的要求落到实处，需要各级干部特别是基层干部提高新形势下推动发展的能力和水平。三是激发社会组织的治理能力，随着社会的发展与变化，“熟人社会”逐渐变成“陌生人社会”，“单位人”也逐渐变成“社会人”，仅仅依靠传统的信任及单位组织的管理协调维系人际关系的和谐，难以解决多种多样的矛盾纠纷。因此，必须借助于法律规则，把社会治理纳入法治化轨道，这既是增强社会治理权威性和公信力的保证，也是提高社会治理效率的必由之路。四是培育人民群众的自治能力。提高国民整体素质，逐步缩小区域、城乡、校际之间饿教育水平差距，更加注重学生综合素质的提升，注重提高学生与社会、与世界接轨的能力，培养他们成为高素质的劳动者和技能型人才。同时，发展基层民主。一方面，畅通民主渠道，确保基层民众的民主权利。另一方面，要完善民主机制建设。通过健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，建立健全居民、村民监督机制。通过这两方面，提高国民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治能力，使之更加有序、高效地参与国家治理。

二、提升调控能力，促进市场活力

高质量发展离不开政府的宏观调控。政府克服“短期行为”，增强协调各方的能力，是治理能力现代化的核心要求。长期以来，在中国特色社会主义市场经济发展进程中，政府的角色举足轻重。面对高质量发展的要求，政府的调控作用更加突出，需要处理好以下关系。

一是管理与生产的关系。从历史经验看，改革开放40年来，政府的管理职能的发挥，取得了实质的生产性效果，促进了产业的大发展，这是非生产部门取得了生产性的效果，行政杠杆撬动了所有行业的发展，是社会活力迸发的核心推动力。在积极推动生产的同时，也不乏有一些急功近利式的政策推动、“一锤子买卖”式的产业上马，造成了产能的积压、生产的衰退。随着时间的推移，经济出现了下行压力，管理与生产的关系出现了不协调。高质量发展的客观要求，首先是对政府调控能力的新要求，是对管理出生产力的新要求，也考验着政府治理能力的水平。考察经济发达地区推动高质量发展的做法，基本上是破除条条框框以“解放生产力”，引进和推动产业发展，“扶上马，送一程”。管理和生产的两极相得益彰，通过管理实现了生产力的发展。政府有引导有扶持，但生产方仍然负有发展的主体责任，积极拓展市场，推进技术革新和产品升级换代。高质量发展即是生产的全面升级，需要“管理方”有战略能力，要“管出”高质量的发展，做前瞻性引导，不包办，但创造条件让企业、市场、民众迸发活力。

二是政府与市场的关系。多年来，政府和市场的关系是治理体系和治理能力现代化的“风向标”。政府与市场的现实关系基本有四种：政府推动市场健康发展，政府干扰市场作用的发挥，政府直接替代市场角色，政府直接成为市场主体。毫无疑问，只有第一种是理想的政府与市场关系。发展实践充分证明，只靠市场或政府都不足以实现健康发展、高质量发展，政府与市场需要协调共进。从治理现代化的角度，推动高质量发展，仍要不折不扣地发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府是保育员、裁判员、服务员，不是运动员，不是“公司法人”，更不是市场主体。政府要通过改革，获得激发市场活力的能力；要通过宏观调控，获得解决市场失灵的能力。

三是公平与效率的关系。处理好公平与效率的关系，是治理能力的重要体现。处理不好二者关系，高质量发展就会缺失良好的社会氛围。没有效率就谈不到发展，没有公平，也无所谓发展质量问题；讲求效率才能增添活力，注重公平才能促进和谐。改革开放以来，我们对二者的关系的认识是逐步深化的。从“效率优先”，到“效率优先兼顾公平”，再到效率公平兼顾，反映了我们对社会主义市场经济认识的深化。效率和公平，在生产力发展到一定阶段后，是“鸟之两翼”，不可偏废。推动高质量发展不讲效率不行，忽视公平同样要不得。问题是，效率问题要交给市场，公平问题要由政府解决。利润是市场的源动力，能够激发市场主体的活力，而政府要通过分配调节尽到“保底”的责任。多年来，各级政府坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，大力发展各项社会事业，提高民生保障水平，这就是在尽保障公平的责任。公平效率兼顾，才能形成良好的社会氛围，这是高质量发展的母体，内涵着高质量发展的基因。

三、打造制度环境，保持社会良性运转

实现国家治理，制度起根本性、全局性、长远性作用。只有形成更加成熟、更加定型的制度，才能更好发挥制度效力以有效保障社会发展，最终实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化、现代化。高质量发展需要优良的制度环境。国家治理体系现代化的核心是制度体系的完善，表现为社会的方方面面都被纳入完备的制度框架内良性运转，不会因人兴事，也不会因人费事。高质量的发展亟需这样的制度环境。打造良好的制度环境，首要的是有能保持社会良好秩序的制度设计。制度设计是“保持平衡”的艺术，评价不同层面的制度设计优缺点，标准是能否保持社会不同层面的动态平衡，并从整体上构成现代化的治理体系。

第一，加强顶层设计。顶层设计是国家治理体系最核心、最宏观的层面。改革的顶层设计具有高度战略性、整体系统性、先后次序性和严密科学性，是统筹协调的过程。加强顶层设计，首先要把中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系作为我国国家治理体系建设的根本方向和行动指南。其次，要有壮士断腕的决心。我国的改革已进入攻坚期、深水区，容易改革的已经改得差不多了，剩下的都是难啃的骨头。因此，全面深化改革要在立足国家整体利益、根本利益、长远利益的前提下，以壮士断腕的决心破除妨碍改革发展的思维定势，敢于涉险滩。最后，探索改革路径，研究发展转型思路。如关于经济转型，要在顶层的制度设计上体现由成本优势转向技术优势、外需拉动转向内需拉动、投资拉动转向投资和消费并重，更加注重经济发展质量的改革思路；关于农村改革，更加注重土地确权，促进农民增收的改革的思路等。

第二，转变政府职能。党的十八届三中全会提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”也就是要理顺政府和市场的关系。政府要减少对微观事务的管理，凡是市场配置更高效的就交给市场，政府职能限定在“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。有效的政府治理，要以“宽法”激发市场主体的创造活力，靠“严法”约束公权主体的自由裁量，更加尊重市场稳定器的自发升降，更倚重改革红利源的长期释放，着眼发展后劲，还给市场一个包容性的政策环境，避免政府的越位、错位、缺位，依靠有效的政府治理发挥社会主义制度的优势。

第三，鼓励基层创新。党的十八届三中全会强调要加强顶层设计与摸着石头过河相结合，亦即强调基层制度创新的重要性。顶层设计是纲，具体执行还需靠基层。从历史经验来看，小基层蕴藏着大智慧。但是，鼓励基层创新的同时，也要注意基层的探索不能以灵活性损害原则性，理清“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”。