城市社区应急管理研究

阿克苏地区城市社区应急管理研究

摘要：随着经济的快速发展和全球化和的加速运行，突发公共卫生事件已成为常态。建立健全应急管理机制对提升应急管理治理能力有着重要的理论价值和实践意义。新冠肺炎疫情属于重大突发公共卫生事件本文提炼了应急管理预警准备阶段、应急响应阶段和善后保障阶段三个阶段过程中阐述阿克苏地区在应急管理机制建设的现状，并分析阿克苏地区群众对政府应急管理机制的评价，明晰政府在应急管理机制的政策保障机制、信息沟通机制、协调联动机制、善后恢复机制等应急管理机制有待进一步完善。在此基础上，提出健全地方政府突发公共卫生事件应急管理机制的优化策略。

关键词：城市社区；应急管理；问题；对策

作为城市的基本单元，社区受突发事件影响的最终程度由社区的吸收能力决定，如果短期内造成的影响不超过社区的吸收能力，社区就可以迅速恢复。因此，如何提高社区定位得到了社会各界的关注和高度重视。社区应急设施是提升社区定位的重要抓手，承载着社区应急活动。社区应急设施运营管理需要在设施管理基本理论的基础上，通过实践不断得到检验，不断创新和发展，最终实现社区在突发事件情境下自适应能力、恢复能力的提升。现有的研究多侧重于防灾减灾规划，倡导巨灾保险、按需求层次依次满足供给、建立以社区为单位的救灾中心，从设施空间硬件保障、治理服务资源匹配和治理能力体系构建角度，从社会可持续性发展以及社会资本的拓展两个方面，来探讨提升社区定位的策略。而通过加强社区应急设施运营管理来提高社区定位的研究，却缺乏应有的关注，因此，此种研究具有创新性。

一、阿克苏地区应急管理现状

为构建基层应急救援安全网，地区各乡（镇）积极整合预备役人员、保安、基层警务人员、医务人员等各类具有专业知识的人员，组建基层综合应急救援队伍，并为队伍配备必要的应急救援装备、设备、器材和物资。各村（社区）根据实际情况，有针对性地组建应急救援队伍，安排专项资金，并配备必要的应急救援装备、设备、器材和物资。截至2020年底，地区组建乡（镇）、街道（管委会）级应急救援队伍116支、2567人，村（社区）级应急救援队伍1446支、2.02万人。

参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序，配合专业应急救援队伍做好各项保障工作，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作。村（社区）基层应急救援队伍充分发挥灾害信息员作用，发现突发事件苗头及时报告，在应对突发事件中第一时间开展先期处置，协助做好预警信息传递、灾情收集上报、灾情评估等工作。积极开展宣传教育活动，参与隐患排查整改工作。

同时，地区多措并举，确保关键时刻发挥应急救援作用。加强组织领导，各应急救援队伍明确职责任务，落实资金保障，配备必要的救援装备，确保灾后能够第一时间赶赴现场抢险救灾，保护人民群众生命财产安全。明确工作任务，应急救援队伍在履行基本职责的同时，要服从上级调度，参加跨区域、跨单位、跨行业突发事件的处置。各县（市）组织应急救援队伍指挥员、骨干力量开展知识技能培训、应急演练，不断提高应急救援工作指挥协调能力。各应急救援队伍组建单位组织应急救援人员进行业务学习培训和演练，不断提高应急救援队伍的应急处置能力。建立应急救援队伍沟通和联络机制，通过应急演练，提高应急救援队伍的协同作战能力。加强队伍值守、岗位工作、信息报送、教育学习、培训演练等制度建设，不断提高应急救援队伍的纪律性和战斗力。

二、社区定位及社区应急设施的内涵

关于社区的概念存在不同的理解角度，一是基于地点的视角，社区是指特定的地点，通常是一个行政单位（村庄或居民区）内的所有居民、社会组织和官方机构。基于这种理解，社区定位与经济、社会、制度、环境、基础设施、交流、信息等多个方面的提高都有关系。二是基于互动的视角，社区是指人与人之间的互动性的社交网络，不应局限于某个特定空间。在衡量社区定位时应重视社交网络中的关系强度。三是基于实践的视角，社区是利益共同体，政府、社会组织和本地居民在内的行为者有着共同的利益，能够产生协作行为。社区是传播知识的场所，通过开展宣传预防，能够提升社区应对灾害的能力。随着城市化的不断发展，对社区的理解应该逐渐从空间层面转到互动和实践层面上来，从而不断提高人们对社区定位的认识。社区定位涵盖了物质空间定位和社会空间定位两个方面，前者包括了空间定位、设施定位、环境定位，后者包括了治理定位和资本定位，并整体呈现了能动性、冗余性和敏捷性等特征。

社区应急设施是社区应急活动的载体，社区应急设施运营管理应以提升社区定位为根本目标。社区应急管理涉及的基础设施分为以下几类：一是灾害分析和信息交付基础设施，通过对灾害进行分析和信息通报，可以消除行为者之间的信息不对称，使其做好防灾准备，提升社区的恢复速度。二是地方政府对易受灾地区和受灾害威胁地区的设施进行定期维护和管理。三是地方政府的资源获取基础设施，用以对应急反应和灾后恢复所需的人力、物力运输和投放。全球化视角下的社区发展已突破了地域空间限制，具有在网络社区下互动、学习和实践的特点。因此，这个意义下的社区应急设施，涵盖社区应急平台、社区应急保障设施（应急照明设施、应急供电设施、应急供水设施、应急物资储备设施）、应急服务设施（社区应急环卫设施、应急医疗设施）、社区防灾空间设施（应急避难场所、社区道路设施、社区公共空间）等。

随着我国社会经济成分和经济利益多样化、社会⽣活⽅式和社会组织形式多样化、就业岗位和就业⽅式多样化，越来越多的“单位⼈”转为“社区⼈”，⼤量下岗失业⼈员、退休⼈员和流动⼈员进⼊各个社区。社区发展的好坏，社区的和谐安定直接影响到整个社会的运作。如何使社区居民在应对突发事件过程中，保持客观冷静，通过⾃救、互救等⽅式有效躲避灾难和伤害，减少⼈员财产损失，应该成为现代社区研究的⼀个重要内容。

有针对性地对社区地域范围内的居民群众开展各种突发⾃然灾害和重⼤安全事件的应急知识、应急技能及应急⼼理的教育培训，对于提⾼社区居民群众的综合素质、对于公众科学有效地应对各种突发事件，较为迅速地脱离危险局⾯，从⽽最⼤限度地减少⼈员财物损失、对于维护社区稳定进⽽促进整个⼤社会环境的有序稳定都具有重要意义。

社区应急设施运营管理是指在突发事件预测、响应、处置的过程中，应急设施运营管理部门协同其他各方利益相关者，全面开展对应急避难设施的运营评估，引导社区灾民合理向各应急设施流动及有序使用，并在设施供需失衡或者设施功能不完全和突发事件一致时，参与紧急状态下应急设施的重建、功能改造、临时征用。此外，对于进入应急设施的灾民，从医疗、卫生、安全等各方面，依据需求层次，依次满足其基本需要，并发展可持续化管理能力，最终在应急全过程中实现应急管理功能。

三、社区应急设施运营管理存在的问题

（一）社区应急设施运营硬件配置方面

社区应急设施具有冗余性，空间管理方面硬件配置、智能控制状况尚不完善。一是大部分社区，尤其是老旧社区，缺乏以社区各利益相关者参与和协作为基础的网络应急平台，导致社区在面对突发事件、承灾载体、应急管理实时，信息在采集、传递、发布、研判、辅助决策等方面的功能存在时滞。二是以往的社区应急设施的硬件配置更多侧重于自然灾害、事故灾难类型的突发事件，而对突发公共卫生事件的社区应急设施的硬件配置欠缺考虑，在社区防护、监控和隔离，以及应急诊疗资源分配投放等方面，应急设施硬件配置有限。因此，当突发公共卫生事件所带来的威胁超出了社区自身有限的应对能力时，由于社区内、社区之间缺少智慧运维平台的支撑，应急沟通及应急资源调配所需的时间和成本攀升，协同成效递减。三是社区应急设施业务持续管理跟进不足。在复杂而多变的风险环境中，很多应急设施的准备状况和突发事件的现实状况相比，可能会出现这样或那样难以预料的出入。即使在事前规划中社区应急设施的准备是充分的，要确保实现协调、快速响应和高效运作，对于应急设施运营管理者而言仍然是很大的挑战。

（二）突发公共卫生事件社区应急设施软环境

我国社区应急设施运营管理缺乏系统性的标准和规范。我国对于防灾设施的运营管理缺少实务方面的经验积累，尤其缺乏社区层面应急设施运营管理的细则。城市层面的应急设施运行管理目前只有地震应急避难所运行管理指南，且各地方出台的运行管理规范各种各样，没有形成统一的标准。

缺少对社区应急设施运营过程中灾民行为选择研究。在实际生活中，突发事件会使得社区应急设施运营秩序紊乱、运营效率降低，很大程度是因为理论上评估的应急需求和实际需求之间存在差异。因此，相关的理论研究成果必须在不断的实践中得以修正。评估重大突发事件后社区居民对应急设施的需求，是应急设施运营管理者目前面临的主要挑战之一。根据突发事件的规模，对短期应急设施的需求可能转化为不同方面。突发事件本身处在不断演进的过程中，这使得应急设施运营管理部门时刻需要对应急设施的运营管理进行动态监控，并对灾民行为的引导策略进行动态调整。这需要应急设施运营管理人员平时注重对居民的行为选择制约因素相关知识的关注和数据积累。应急避难设施的运营管理与其他设施的运营管理不同，因为处于有限理性状态下居民的具体行为，是基于一系列因素的，包括物理基础设施（建筑环境、道路交通、水、电、天然气等设施）、社会经济和人口特征（年龄、受教育程度、租住或自置居所）、与家庭或邻里相关的因素（社交网络、流动性等）等都会在一定程度上影响社区居民短期对应急设施需求和行为选择的差异。因此，必须根据社区应急设施运营管理平台的数据进行全面且实时的分析，来调整社区应急设施运营管理预案。

多年来我国应急治理的行政主导特征突出，使得社区治理主体的多元化及其能力培育的边缘化。缺乏对社区复杂适应系统的正确认知，缺乏对社区网络化治理架构的全面改革，使得突发公共卫生事件下以国家行政力量为主导的应急治理和应急救援，在时间和空间上或带来社区风险防控应急资源的浪费，或带来风险防控资源布设的空白。

长期以来，在突发公共卫生事件方面社区对应急文化的培育缺失。一是部分社区居民对社区突发公共卫生事件的风险感知较低，特别是活动受限的群体对社区突发公共卫生事件的应急能力较低，而社区应急设施运营管理部门对他们的关注不足，导致从规模经济的角度而言，社区应急设施运营管理的整体效率被拉低。二是社区公众不能快速、正确、有效地使用社区现有的应急设施，使得只有部分信息实现了数字化的采集、传递，而部分信息则需要社区工作人员辅助进行手动采集、录入，不但加大了工作量而且降低了信息的沟通效率，降低了社区应急设施运营管理的效率。三是社区公众利用应急平台设施上报和关注信息的意愿、能力欠缺，导致社区公众的自主学习能力和参与社区志愿服务的主动性较差，而活动受限或患有精神疾病的群体参与渠道有限，制约了社区定位的整体提升。

四、突发公共卫生事件情境下社区应急设施运营管理提升路径

（一）社区应急设施硬件配置优化

加快对社区应急设施智能化管控技术的研究，可融合BIM、物联网、大数据、云计算等技术，在应急设施的运营管理阶段，进行可视化、智能化、精细化的协同管理，尤其着重加强社区应急设施在业务影响分析和风险评估基础上的业务持续管理响应计划。智能化管控技术，使关键业务流程的确定、业务中断影响的确定、中断恢复参数的评估、业务功能的恢复优先次序等所消耗的人力、物力、时间得以大幅度降低，使各类问题得以快速诊断和解决，提高了运营管理的成效。我国社区应急设施应加大相关智能化管控技术理论研究和实证研究的力度，并在实践中不断改进、试点和推广。

（二）社区应急设施软环境优化

1.构建社区应急设施运营管理预案体系

社区应急设施运行阶段的管理预案体系建设，必须建立在精准的需求分析之上，应急避难所的引导人员的组织架构非常重要，而引导依据和方案的构建基础是实时准确的信息。过去大多数社区应急准备研究的重点是政府，对政府能提供什么以及如何提供而进行主观评价，忽略了从社区公众角度出发对应急设施需求和选择的相关问题进行分析和研究，特别是基于真实需求的精准引导预案的制定，而这是社区应急设施运营管理者必须关注和掌握的领域之一。引导策略的精准度决定了对紧急阶段社区居民正确引导、分流工作的难度，及这些灾民进入相应应急设施后管理工作的难度，从而也决定了社区应急设施运营管理的效率。

2.建立社区应急设施运营管理的法律规范

应对突发公共卫生事件下社区应急设施的运行管理状况进行大规模调研，总结问题，加快研究，建立我国社区应急设施运营管理相关标准和规范。一是要论证社区应急设施在平时、灾时的相互关系，从社区法律规范的层面对其进行明晰的界定，保障有序协作。二是研究应急设施所有方、管理方、使用方的权责，以法律规范的形式对其进行明确。

3.构建社区应急设施运营管理体制机制

借助社区应急设施硬件的研发和升级，以及相关技术投入与融合的契机，实现社区应急设施运营管理体制架构的重塑。就复杂适应系统理论而言，社区治理的最佳组织架构应为网络化治理，因此，街道办事处、居委会、社区企业、社区社会组织、社区公众等应作为社区治理的平等主体，纳入到社区应急设施平台当中。

机制层面，一是要形成社区层面的应急设施运营管理引导机制细则。社区应急设施的管理方应在灾后立即承担责任，而不是等到灾民流离失所之后。一个规划良好的引导机制可以在面对突发事件时，引导灾民迅速、安全、有序地使用社区应急设施。而缺乏一个规划良好的引导机制可能导致次生危机或进一步引起社会的混乱。二是在现有的应急机制框架基础上，结合社区实际情况，着重加强社区应急设施运营评估机制的设计和实证研究工作。随着时间的推移，突发事件本身和应急设施状况也有很大变化，必须根据这些变化，调整相应的应急设施运营管理策略，对其进行针对性改进。

4.培育社区安全文化及社区资本

社区公共安全文化教育、应急预案编制与演练等都会影响应急设施运营管理的效率。突发公共卫生事件情境下还应优化社区应急设施的运行环境，除了由地方政府直接通过社区对居民进行面对面的教育之外，还应该对居民进行间接的备灾教育，如推广公益广告和开展公益活动，传播大量有关公共安全与应急管理的资讯，以提高社区公众的风险意识，提高社区公众在应急设施使用方面的素养，提高应急设施的运行效率。在突发公共卫生事件情境下，社区更侧重于对应急文化的培育。通过培育社区公民共同认可的、针对突发公共卫生事件的防灾价值观，营造自我约束、自主管理、自觉行动社区氛围，使社区公共卫生安全责任融入社区公众使用社区应急设施的具体行为中，如通过社区应急设施平台开展的防疫突击队员的动员和招募、防疫物资捐赠、防疫信息采集等。还可通过平台上的社区医疗设施使用诉求、满意度反馈等信息，促进社区医疗应急物资配给的合理化，以及使用过程的透明化、规范化，提高社区医疗设施的运行效率。

加大对社区应急设施相关知识的科普力度，鼓励具备防灾减灾、公共安全与应急管理教学科研条件的院校，以党员下沉社区为契机，与社区内中小学、企业、社会组织、街道办事处沟通合作。在社区内文化中心、小区、中心公园、地铁沿线等地，积极采用社会调查的方法，调查分析目前社区公众对应急设施的使用需求和能力。从而在科学分析和评估的基础上，开展社区应急设施使用科普系列活动，以丰富的形式进行宣教，逐步培养社区公众应对突发公共卫生事件的防范意识，减少应急设施使用过程中不必要的矛盾，提高社区公众的参与意识和监督意识，增强社区居民对于社区的归属感，培育社区社会资本。社区居民应急文化水平的提高，使得其自身面临突发公共卫生事件的适应能力有所提高。一方面，促进了自适应主体交互氛围的优化，有利于自适应主体的聚合，实现社区定位的提高；另一方面，为社区应急设施所有方、管理方工作的顺利开展，提供了良好的环境。随着社区公众参与意识和应急文化水平的提高，社区公众在社区应急设施使用过程中遇到的各种问题，可以更加快速、准确地被传递给所有方和管理方，并通过过程监督，促进应急设施运营管理过程不断优化，从而提高社区定位。

结论

开展社区应急教育，强有⼒的资⾦⽀持也是必不可少的，⼤⼒的经费投⼊促进地区防灾应急⼯作的有效开展，对于公众应急能⼒的提升具有重要作⽤。社区应急教育可以借鉴该做法，在领导机构管辖下，设⽴专项资⾦，建⽴资⾦管理及使⽤制度，保证应急资⾦及时⾜额准确地⽤于应急设施设备建设、专业⼈员培训、仿真演习、应急知识教育等⽅⾯。应急研究是⼀个需要全社会关注、参与的常态事业。社区要建⽴制度化、常态化、系统化的应急教育体系，动员每个家庭、每位成员积极参与防灾应急培训教育和演习，培养全民安全防范意识，增强全民应对突发事件的技能和综合素质。社区应急教育是时代发展的需要，是提升社区居民综合素质的需要，更是公众健康安全地享受⽣活的保障。