加快推进城镇（农村）新社区建设的调查与建议

加快推进城镇（农村）新社区建设的调查与建议

根据市委关于组织市“四大家”领导开展调研的安排，7月中下旬，我们和市民政局的同志一道，到###城区和部分县市的一些社区，采取听取汇报、实地走访、专题座谈、问卷调查等方式，围绕城镇（农村）新社区的建设和发展开展调研。现将有关情况报告如下。

一、社区建设基本情况

我市社区建设工作从2002年开始启动。在市委、市政府的正确领导下，全市上下按照“搭建工作平台，完善组织体系，提高干部素质，丰富服务内容”的工作思路，扎实推进城镇（农村）社区建设工作，取得了阶段性成绩。

一是各级各部门日益重视。近年来，市委、市政府高度重视社区建设工作，把社区建设作为加强和创新城镇和农村社会管理的总抓手，作为应对改革发展中各种问题和矛盾的重要举措，作为提升城市品位的基础工程，纳入了全市经济社会发展规划，成立领导协调机构，召开专题会议，出台指导文件，明确提出要打造“四个社区（实力社区、和谐社区、靓丽社区、现代社区）”，为城镇（农村）新社区建设指明了工作方向。同时，认真研究解决社区建设工作中的实际困难和问题，有力地推动了城镇（农村）新社区建设的发展。

二是基础设施建设不断改善。全市城乡共有社区307个，其中，城镇社区228个，农村社区79个。各地在城镇建设中，整合各方资源，加强社区基础设施建设。目前，全市社区工作活动用房共6.48万平方米，平均每个社区211平方米，有101个社区用房面积达到300平方米以上。同时，为满足社区居民多样性服务要求，共新建和改扩建各类社区服务设施114个，社区服务站点386个，社区服务大厅76个，慈善超市67个，卫生服务站132个，警务室187个，藏书8.8万余册，安排下岗职工再就业1.85万人，较好地发挥了便民利民服务群众的作用。

三是组织和队伍建设不断加强。各社区都成立了社区党组织，建立了以社区党组织为领导核心、以社区自治组织为责任主体、以社区民间组织为补充的组织体系。全市共配备社区干部1192人，其中，党员936人，占78.5%；高中学历427人，占35.8%，大专以上学历的558人，占46.8%；年龄在30-55岁的有682人，占57.2%，30岁以下412人，占34.6%。同时，组建各类志愿者组织240个，长期参加志愿活动的人员有1.1万人。

四是经费投入不断增加。据不完全统计，2011年全市投入社区建设经费共3420万元，其中各级财政投入1322万元，社区自筹1814万元，费随事转242万元，社会捐助42万元。社区干部待遇有所改善，全市1192名社区工作人员中，月工资800－1000元的474人，占39.8%；1000-1500元的489人，占41.1%；1500元以上的134人，占11.2%。市民政部门积极向上争取社区建设项目，今年共上报社区服务设施建设项目26个，申报资金580万元；上报省级引导（奖励）项目51个，申报资金975万元；上报农村社区项目38个，申报资金200万元。预计今年可落实项目资金1500万元以上，将超过过去历年总和。

五是各项活动蓬勃开展。各地坚持以社区党建推动社区整体建设，广泛开展社区创先争优活动，积极开展 “廉政文化进社区”、 “#文化进社区”、“法律进社区”，创建“文明社区”、“平安社区”、“减灾示范社区”等一系列活动，为社区建设工作注入活力。积极开展健康有益的文化、体育、科普等活动，陶冶情操，提高居民文明素质，增强社区凝聚力。同时，抓城镇带农村，围绕服务“三农”，举办农村社区建设试点，到目前，全市共有216个村开展了农村社区实验，已挂牌运行的农村社区有79个。其中...区被确定为全省农村社区建设实验县（市、区）。

六是1+x服务平台建设正在启动。今年2月，市委、市政府出台了《关于加强城乡新型社区综合服务中心建设的意见》（#发〔2012〕2号），对今后三年全市城乡新型社区建设工作任务进行了安排部署。文件颁发后，各县市区党委政府高度重视，相继召开专题会议，认真学习文件，统一思想认识，制定工作方案，确定工作举措，加强组织领导，举办试点引路，七个县市区共举办试点35个。市直主管部门认真组织调研、学习考察和人员培训等活动，新一轮社区建设工作的高潮正在兴起。

二、我市城镇（农村）新社区建设中存在的主要困难和问题

经过几年来的努力，我市社区建设工作得到较快的发展，部分社区达到较高水平，但仍存在不少的困难与问题。除了社区法律地位不明、行政化倾向明显、社区工作人员待遇偏低等共性的问题外，有些属于根源性的困难和问题，需要引起高度重视，切实加以解决。

1、思想认识不够到位。一是认识上有偏差。少数干部对城乡社区发展趋势把握不准，对社区建设的重要性认识不足，措施不力，特别是一些农村、城郊或老城区等困难较多的地方，认为钱难筹、户难迁、地难征，对新社区建设有畏难情绪，存在等、靠、要的思想和重城镇轻农村的现象，使城镇和农村新社区建设差距较大，农村村改居进展比较缓慢，社区建设工作发展不平衡。二是共建共享氛围不浓。社区成员单位缺乏社区意识，对于社区活动、社区自治应付了事，“单位人”对单位的依附感、认同感强烈，对社区无法形成归属感。有的部门对自身在新社区建设中的位置把握不准，共建意识不强。三是居民参与意识薄弱。社区绝大多数中青年很少参与社区事务，多数是离退休的老年人参加。有的群众认为社区建设是政府的事，如果合算就参与，不合算就回避。不少社区居民存在“人在新社区，办事想旧地”的倾向，对新社区的规定和制度不接受、不服管。

2、建设规划统筹不够。一是规划制定不够严谨。目前，社区建设规划编制由各级民政部门承担，由于点多线长，任务繁重，而且又缺乏专业技术人员，社区建设规划的制定程序比较简单，规划权威性不够，总体水平不高，缺乏整体性，前瞻性不强，难以统筹城乡社区建设和发展，而且在执行中往往要重新调整规划。调查中，我们发现一些社区建设规划只有“征求意见稿”，没有进行报批。二是规划内容不够系统和完善。有的地方注重经济建设的发展规划，对社区服务等社会事业建设的规划比较忽视，没有预留满足社区群众生产生活相关的功能区域。有的社区只编制了总体规划，而没有编制控制性的详细规划，留下了建设隐患。三是规划单位缺乏协调。相关部门之间缺乏沟通，相互衔接不够，规划与操作两张皮。在一些新开发的住宅小区建设过程中，没有要求开发商预留社区工作用房，致使这些小区难以及时建立社区。四是规划执行力度不大。社区建设规划管理力量薄弱，带来规划管理不到位现象时有发生，如在一些“城中村”、企业改制和老城区的社区改扩建过程中，社区建设工程经常受到阻扰。

3、经费筹措机制不够稳定。目前，我市社区建设经费的途径主要是财政投入、费随事转、社会赞助、有偿服务等渠道，从调查的情况看，这些渠道都不是很畅通。财政投入方面，上级财政对地方社区建设实行以奖代补、兑现周期较长，远水解不了近渴；市级财政奖补每个达标社区有100万元（在省内比算高水平），但只是对市直“三区”的扶持；县级财政目前只解决了社区工作人员工资和部分办公经费，社区设施建设、社区活动等方面经费没有列入财政预算；费随事转方面，市、县直部门工作经费预算口径窄、项目少、金额小，多数部门只有工作进社区，而配套补贴经费难以同步到社区；社会赞助方面，驻社区单位主动参与赞助不够，有实力的企业投资社区建设也不多。有偿服务方面，经济条件较好的社区有企业、有出租厂房和门店，有经济实力创收，社区活动开展得有声有色。条件差的社区无场地、无房产、无积累、无收入，工作靠“化缘”，建设难起步。资金投入不足已严重制约着社区功能的有效发挥，影响了社区的发展。据民政部门反映，全市社区条件较好的、中等的和较差的各占三分之一，目前还有21个社区是租房办公的，占社区总数的6.8%。社区干部工资水平不高，有个经济实力较强的社区，其支部书记工作近30年，现在工资水平为每月1400元，社区聘用的工作人员每月工资几百元，很难安心社区工作。目前，社区只为工作人员办理了养老保险和医疗保险，失业保险、生育保险和工伤保险均未落实。

4、社区管理有待加强。目前，社区管理中存在比较突出问题有四点：一是社区网格化管理工作难以推开。调查中干部群众反映，尽管市里明确提出“两个全覆盖（社区网格化管理和小区物业管理全覆盖）” 的要求，但由于没有出台加强社区网格化管理的文件，基层不好操作，工作难以启动。按规定，新建住宅达到组建社区规模、入住率达50%的，应及时成立社区居民委员会，但有些小区至今还没有设立社区。比如，市经济开发区从去年实施了社区整体改制，共设立了37个社区，其中，村改居21个、农村社区10个、企业社区3个、综合开发型社区2个，目前还有三峰社区市政府已经批复，但未运行。同时，由于市开发区和##区存在管辖交叉的问题，在部分新建小区和老城区出现了社区建设和服务的盲点地段，这里的居民常常因办事不便而上访。二是社区工作负担过重。社区干部反映，有20多个行政部门100多项工作进入社区，自治功能减弱，行政化倾向明显，超出了社区的承载能力，成了名副其实的“社区是个筐，什么都往里装”，而且重管理轻服务普遍存在。三是社区人员配备不够规范。全市没有统一的社区招录用人政策和实施办法，社区工作人员主要由当地街道、办事处负责招聘和录用。调查中发现，有的社区只有六、七个人，有的社区多达三十多人，人员配备比较随意。

5、产业支撑相对薄弱。城镇（农村）新社区建设必须以强有力的产业为支撑，否则，新社区将会“空巢化”，新居民将被“边缘化”。调查中，我们发现有经济收入的社区工作运行就好，而一些发展相对滞后的社区运行则比较困难，居民对迁入新社区后的生活、生存忧虑较重。..县..社区的干部反映，由于人均土地少，工业基础差，虽然盖了房子，建了新村，成立了社区，但由于找不到新的生活门路，不少人依旧要外出打工，真是“家里的新房让耗子住，自己在城里与耗子一起住”。同时，随着城镇建设步伐的加快，失地农民生活、难点村治理等老大难问题不断出现，要在社区层面解决这些问题，需要相应的投入作支撑，成为新社区建设过程中难以回避的问题。

6、社区1+x服务中心建设力度不够。市委、市政府制定的#发〔2012〕2号文件下发后，各地非常重视，都有行动，但进展不平衡。有的地方只注重社区硬件建设，忽视社区服务功能，不能满足社区居民的实际需求。有的地方只注重抓试点，忽视面上社区建设和发展。有的地方对落实2号文件不够重视，行动迟缓，工作滞后。

三、加快推进我市城镇（农村）新社区建设的对策与建议

针对我市城镇（农村）新社区建设的现状和薄弱环节，我们认为，必须立足创新基层社会管理、坚持新型社区的建设标准，统筹协调，规划引领，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、生活便利的新型社区。为此，提出建议如下：

1、加强宣传教育，切实解决“为何建”的问题。城乡社区建设和发展是我国经济社会发展的必然要求。要采取多种形式，广泛开展宣传教育活动。通过宣传教育，使各级领导干部从战略高度把握和认识社区建设工作，增强抓好社区建设和发展的责任感和紧迫感，切实研究解决社区建设中的困难和问题，把基层社会建设和管理提高到一个新水平；使驻区单位充分认识共驻共建的义务和资源共享的权利，引导动员驻区单位发挥作用，整合服务资源，不断提升社区公共服务水平，建立共驻共建机制；使社区建设的重要性和必要性深入群众，深入人心，努力增强广大群众和社区居民对新型社区建设的认同感和归属感，提高参与社区建设的自觉性和主动性。

2、科学制定规划，切实解决“建得好”的问题。规划引领在城镇（农村）新社区建设中具有重要作用。各级党委、政府要高度重视社区建设规划工作。一方面，要统筹城乡，因地制宜，以政府名义尽快编制出台城乡社区建设发展规划。着眼长远，立足当前，尊重规律，使城乡新社区建设与全市城乡总体规划和土地利用规划相衔接，注重市区一体建设发展、注重凸显建设模式的特色和优势、注重挖掘各地文化内涵、注重与服务多样性相适应。另一方面，要严把规划建设落实关。要加强规划、城建、农业、国土和民政等相关部门的衔接联动，努力形成统筹协调、相互配套的规划体系和措施。要推行社区建设规划听证制度，引导社区群众和社会各界广泛参与城乡新社区建设的谋划、实施和监督的各个工作环节，增强社区建设规划的科学化、民主化。强化规划的严肃性，加大规划的执行力度，增强落实的刚性，防止并杜绝随意变动规划现象的发生。

3、拓宽投入渠道，切实解决“建得成”的问题。根据###财力现状，目前必须多渠道筹措资金，建设城镇（农村）新社区。结合我市实际，可采取“八个一”的办法解决。一是财政承担一部分。各级财政要将社区建设经费列入预算，合理确定投入比例，并按照财政增长水平逐年提高，确保落实到位；二是费随事转一部分。职能部门工作进社区，工作经费必须随之转移到社区；三是辖区居民和单位筹集一部分。社区兴办公益事业，按照自愿原则，可向社区居民或受益单位筹集一部分资金；四是项目建设争取一部分。相关职能部门要积极向上争取社区建设项目资金；五是开发商无偿提供一部分。开发商在社区兴建商住小区，要按比例无偿为社区建设提供一定的办公用房或资金；六是政策优惠减免一部分。电力、电信、供水、供气等相关部门，可制定优惠减免政策，为社区无偿提供配套设施，减免安装配套费用；七是招商引资引入一部分。利用社会力量，引入民间资本，培植社区服务产业，增强社区自我发展能力；八是有偿服务解决一部分。利用社区现有资源和服务设施，通过低偿或有偿服务的方式，自行解决一部分资金。

4、完善管理机制，切实解决“管得好”的问题。一是推进社区网格化管理全覆盖。要按照党委政府统一领导、组织部门牵头抓总、政法民政部门具体指导、有关部门密切配合的工作机制，尽快出台我市社区网格化管理的政策意见，全面推进社区管理的网格化、精细化、信息化建设，打牢社区建设基础。二是规范事务准入制度。要集中时间和精力对目前社区中的工作机构和工作事项进行清理，对超越社区职责范畴的事务不允许进入社区，对本应属部门和单位承担的工作任务，不允许转嫁给社区。凡在社区布置任务或开展检查、考核、评比、培训、挂牌、达标升级等活动的，必须经县级社区建设领导小组办公室研究审批。对于一些不属社区职能又必须要社区协助的工作任务，经审批后，由相关部门通过政府购买服务的方式向社区服务站或社会组织购买。三是规范社区用人制度。结合全市第五次社区组织换届选举，规范社区干部选拔制度，将那些政治素质好、工作能力强、热心社区工作的人员充实到城乡社区领导班子。出台社区专干招聘和管理办法，根据工作任务和服务量确定工作岗位和用人计划，总量控制，适时调整，防止工作人员过度膨胀。强化社区工作人员教育培训制度，不断提高社区工作者的能力和水平。四是规范社区服务协调机制。驻社区单位要积极支持社区建设，充分利用社区内现有各类设施和资源，建立资源整合的共享机制，实现社区各种资源在不同群体之间的合理配置，从而调动各方参与社区建设的积极性。

5、狠抓产业支撑，切实解决“可持久”的问题。一要促进社区产业发展。充分利用城乡新社区建设为二三产业发展带来的机遇，积极引导居民加快转变生产方式，大力发展适合本地实际的特色产业，实现非农产业的新突破、新发展。二要增加社区集体和居民收入。充分利用社区各种闲置资源，对土地、房产和便民服务设施可以采取租赁、承包等方式经营运作，实现集体资产保值增值，大力发展社区集体经济。逐步建立城乡一体化就业服务体系，引导群众有序外出务工，鼓励就近转移就业，支持返乡创业发展，让社区群众真正变成有稳定收入的居民。同时，要完善新社区的社会保障制度，不断提高对失地农民等弱势群体的救助力度，让社区群众共享改革发展的成果。三要强化社区服务功能。把为居民服务作为社区建设的重中之重，根据群众不同层次的需求，坚持以人为本，重点抓好社区服务的救助保障功能、便民利民功能、休闲娱乐功能、市场导向功能。鼓励各类组织、企业和个人兴办城乡社区服务业，走社区服务社会化、产业化的发展路子，以服务养服务，以服务促服务，形成网络化、市场化、规模化的服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型、粗放型向集约型、政府投入输血型向自我良性发展造血型转变。

6、健全保证机制，切实解决“抓到位”的问题。加强城乡新社区建设，事关全局，必须强力推进，一抓到底，抓出成效。一是要加强组织领导。根据新社区建设的要求，及时调整和充实###市社区建设工作领导小组，明确成员单位的职责，坚持成员单位联席会议制度，及时研究解决社区建设工作中的困难与问题，切实发挥作用。二是加强分类指导。坚持分级推进、分步实施、分类指导的方式，逐步缩小城镇与农村、城区与城郊以及新城与老城社区建设工作的差距。在城市，加大以综合服务中心为平台的建设力度，今年是试点年，建议在前段工作基础上，抓紧时间，及时召开试点工作座谈会或交流会，总结做法和经验，以便适时组织面上推广。在农村，大力推动为村民服务的便民和利民场所建设，加快村改居进程。三是要加强检查考核。采取多种形式，定期不定期进行督促检查，及时发现问题，及时研究解决问题，加强工作指导。同时，把推进城镇（农村）新社区建设纳入各级各部门的年度工作目标管理与干部实绩考核范围，推动我市城乡新型社区建设落到实处，不断向前发展。