关于农村土地经营权流转情况的调研报告

关于农村土地经营权流转情况的调研报告

近年来，我市深入贯彻落实党的十八大、十九大和中央及省委农村工作会议精神，以实施乡村振兴战略为抓手，按照“依法、自愿、有偿”的原则积极引导农村土地经营权有序流转，同时，通过推广农业生产社会化服务，有效遏制了耕地的“非农化”、“非粮化”进程，有力促进了全市农业农村的现代化。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

（一）农村土地承包情况。平度辖12个镇、5个街道，面积3176平方公里，是山东省面积最大的县级市；1791个村居（目前已合并为298个），共有人口138万人，34.189万农户，集体耕地总面积247.45万亩，实行家庭承包经营的耕地总面积有234万亩。平度市是“两田制”的发源地，全市88%左右的村庄在2029年前后到期，有12个村庄在2023年前后到期，土地承包关系总体稳定。从2013年4份开始，我市根据中央、省和青岛市的要求，认真扎实地开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至目前，全市已完成1669个村的土地确权登记颁证任务，占有耕地村的99%，确权登记颁证28.04万户，确权面积224.35万亩。2020年5月6日，《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于第二轮土地承包到期后再延长30年试点地区工作方案的批复》（中农发〔2020〕6号）同意我市在古岘镇东湾上村、店子镇二甲村和蓼兰镇南孙家村三个村庄开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。截至目前，我市已印发市级试点工作方案（平发〔2020〕25号）并建立了试点工作调度机制。同时，三个试点村庄均已成立延包工作小组并制定了村级试点方案，店子镇二甲村已完成土地调整和合同签订，基本完成试点任务。

（二）农村土地经营权流转情况。我市通过加大新闻媒体宣传、组织举办专题培训班等强化政策宣传、建立健全土地流转交易规则和土地流转备案制度及矛盾纠纷调处机制、政府购买土地流转社会化服务、产业驱动等举措，截至2020年末，平度全市流转土地共计115万亩，占家庭承包耕地总面积的49.1%，其中涉及土地转出户12.1425万户，签订流转合同达9.8512万份。经不断培育，全市通过土地流转形成的经营规模在50亩以上的主体达11500余家，其中经营规模在500亩以上的有182家。从流转方式看，土地经营权流转以出租（转包）（占比77.2%）和入股（占比17.2%）方式为主；从流转用途看，流转土地多用于种植粮食作物（占比54.2%）和经济作物（占比42.6%），粮食作物种植主要集中于家庭农场和农民专业合作社两类新型农业经营主体；从流转期限看，土地流转以10年以下中短期流转为主（占比75.6%），其中，流转5年以下的占47%；从流转价格看，因土质、水源、交通及种植习惯等因素的差异，流转价格地区差异较大，全市流转亩价在600元左右，一般而言，流转至企业的平均价格要高于流转至家庭农场等新型农业经营主体的，而土地在农户之间流转的，流转价格普遍处于低位，另外土地流转后用于粮食生产的价格偏低；流转后建设设施大棚的普遍在800元至1000元。

（三）市场和制度建设情况。一是强化政策支持。为引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，2016年9月20日原平度市农业局印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（平农发〔2016〕26号），在此基础上，为进一步落实中央“三权分置”意见，进一步规范农村土地流转管理，2017年5月8日原平度市农业局又印发了《关于进一步规范农村土地流转工作的通知》（平农发〔2017〕11号）。为进一步放活土地经营权、壮大村集体经济、增强乡村振兴发展新动能，2019年5月21日我局又印发了《平度市土地经营权入股发展农业产业化经营试点实施方案》（平农发〔2019〕17号），一系列政策的出台，为引导土地经营权有序流转、保障流转当事人的合法权益提供了指引和依据。二是加快土地经营权流转市场建设。近年来，我市与土流网（平度）分公司合作，通过购买农村产权交易社会化服务，有效促进并规范了土地流转，累计协调流转3万余亩。第一，借助“土流网”建立完善市级土地流转信息平台和镇级产权交易中心，通过信息共享，实现了农户与市场和社会资本的对接。第二，公司业务人员下乡辅导和宣传，引导小农户向合作社、家庭农场等经营主体流转土地，实现了联农带农、扶持小农。第三，鼓励不愿流转土地的农户依托社会化服务公司进行土地托管，促进了规模化经营。第四，对外地来平的农业公司和经营大户进行农业政策指导和资源对接，加促了全市土地流转进程。截至2021年2月末，全市农村产权流转交易中心土地流转成交6259笔，成交金额达71163万元，参与流转的土地经营权面积达到39852亩。三是强化市场监管和风险保障。第一，建立服务机制。在全市统一了土地流转合同文本，规范了土地流转合同的签订；建立健全了土地流转交易规则，规范了流转程序；指导各镇街建立土地承包台帐，基本形成了土地流转备案制度；研究修定了《平度市农村集体经济承包合同纠纷仲裁规则》，规范了纠纷仲裁的庭审程序，健全了纠纷调处机制。第二，建立承包耕地经营权流转风险保障金。同和等镇街对整村土地经营权流转和500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目探索实行保障金制度，进一步规范了农村土地经营权流转行为。第三，开展承包耕地经营权融资担保。2015年，平度市获批农村承包土地的经营权抵押贷款试点单位。截至目前，全市银行机构共办理土地经营权抵押贷款业务1218笔，贷款金额13.18亿元，贷款余额1.4亿元。

（四）社会化服务情况。近年来，平度市高度重视农业生产社会化服务政策的宣传解释工作，充分调动农户和服务组织两个积极性，大力营造推进农业生产社会化服务的良好环境。截至2020年末，全市农业生产社会化服务组织数量达到7981家，其中纳入市级名录库管理的有32家，2020年内实现农业生产托管服务面积1125.7943万亩次，完成农业生产托管项目42.196915万亩，服务小农户数量达271544户次。一是扎实做好社会化服务项目实施工作。2018-2020年，我市以粮食主产区为重点，分年度、分区域、分类别实施农业生产社会化服务项目，三年共统筹安排中央财政资金5060万元用于生产环节社会化服务和社会化服务平台打造。项目聚焦小麦收割、土地深翻旋耕、小麦规范化播种、玉米全产业链和全程生产托管、小麦越冬有机肥喷施等服务，同时依托实施粮食高产创建、农机深松、小麦一喷三防等补助项目，提升了我市农业生产社会化服务能力，有力促进了我市农业生产关系的转变。二是积极探索社会化服务新模式。建立了包括32家服务主体在内的农业生产社会化服务主体名录库，充分运用中国农服管理平台进行社会化服务资源的整合。2021年我市将积极与神州数码、土流网等专业公司合作，统筹现有平台资源，逐步探索搭建多元主体参与的农业信息化综合服务平台，实现土地经营权入股发展农业全产业链社会化服务新模式的创新。

二、土地流转中存在的问题

（一）土地流转缺乏整体规划。现阶段，我市土地流转多为农户间私下流转、熟人流转，流转土地较为零碎，规模流转比例较低，村集体未在土地流转中发挥“统”的功能，土地流转后用途不一，造成土地“碎片化”，不利于未来产业布局、难以形成规模化经营。例如同和街道西侯家庄村，该村土地约3000亩，近年来受樱桃西红柿效益较好影响，该村约有一半土地对外流转，用于樱桃西红柿大棚建设或胡萝卜等蔬菜种植，尤其在大棚建设中，有东西走向、有的南北走向，没有合理化布局造成土地现状零碎，对未来土地规模化生产代理一定制约。

（二）土地转入方履约存在较大风险。土地转入方持续、稳定、盈利经营是土地流转费用得以按期支付的基础，虽然我市普遍是先付钱后种地，但受市场波动风险，蔬菜种植户效益普遍不稳。若土地转入方经营状况良好，农户收益尚可保障，一旦土地规模经营主体经营失败，毁约弃地的情况时有发生，农户权益保障还存在一定问题。

（三）土地流转后出现非粮化倾向。尽管近年来国家加大了对粮食种植的扶持力度，实施了粮食功能区划定等措施，但受土地承包经营权的落实到户影响，政府及村集体难以对农户经营权进行干预。农户和主体在种粮与果蔬等经济作物相比，种粮经济效益明显处于劣势，加上土地流转费用逐年增高，一些原本种粮的土地被流转用于发展养殖业、高效农业，土地流转后非粮化日益严重。以同和街道办西侯家庄为例，该村土地肥沃，地形平整，原为粮食主产区。2018年前，全村3000余亩耕地几乎全部用于粮食生产，受樱桃西红柿等经济作物效益影响，2018年以来全村1500余亩土地先后流转，流转后土地基本全部用于土豆、胡萝卜等蔬菜种植及樱桃西红柿设施大棚建设。

（四）土地流转管理体制不健全。虽然国家层面已出台关于农村土地流转的政策办法，但由于基层专业人员及经费缺乏，地方在政策执行方面还不到位，表现为县、镇（街道）两级土地流转的管理机构和职能未进一步明确，土地流转基层组织和管理队伍极度缺乏，农村土地流转呈现出放任自流、无人监管的倾向。

（五）土地流转对社会稳定治理带来一定隐患。受近年来粮价下跌、土地投入成本抬升等因素影响，土地转入主体产出效益不可观，有的经营主体甚至出现严重亏损至破产的情况，土地经营者毁约退地、中途跑路的现象时有发生，土地流转纠纷日益显现；另外，土地流转导致的碎片化土地后续流转困难，极易产生土地经营纠纷，为农村社会稳定治理带来一定隐患。

三、意见建议

（一）积极推动农户土地经营权入股（转包）村集体，规范农村土地流转。出台相关扶持政策，积极引导农户土地经营权入股（转包）到村集体经济组织，形成“土地变股权、农户当股东、收益有分红”的模式。村集体对入股土地进行统一规划和调整，将不愿土地入股的户集中在一个区域，剩余的成方连片土地可以自主经营也可通过租赁或入股等方式流转给家庭农场、合作社、农业公司发展规模化、产业化、商品化、标准化的现代农业。村集体要发挥“统”的作用，对设施农业发展区域进行统一规划，避免土地“零碎化”。

（二）建立土地流转履约风险防范机制。研究制定并落实工商资本进入农业的准入办法。探索通过“政府引导、市场运作”的形式，探索建立健全土地流转履约保证金制度，积极引导保险企业开展土地流转履约保证保险业务，探索以市场化方式破解农村土地流转履约风险。加大土地流转中介组织扶持和监管力度，切实执行有关政策，为农户流转土地风险提前研判，做好流转合同的签订指导和鉴证等服务，积极协调解决土地流转纠纷。

（三）加强土地流转用途管制，遏制“非农化”、防止“非粮化”。一是坚决遏制耕地“非农化”。强化国土空间规划管控和用途管制，落实最严格的耕地保护制度。严格非农建设项目占用耕地审批，非农建设项目尽量不占用或少占用耕地特别是优质耕地，避让永久基本农田。有关部门要强化日常监管，及时发现、制止和严肃查处违法违规占用耕地行为。二是防止耕地“非粮化”。加大政策宣传力度，落实“粮食生产功能区”粮食种植面积，出台相关扶持政策，提高农户和主体种粮积极性。充分利用现代地理信息技术手段，加强对流转农地的全程监测监管，建立耕地“非粮化”情况定期通报机制。

（四）加强农经队伍建设。一是推进农经机构改革。确保县、镇（街道）农经机构队伍与新时期农经工作的职能相匹配。进一步明确农经部门机构性质，加快建设形成机构健全、职权统一、运转有效的农经工作体系。二是确保经费投入。将开展土地流转、土地纠纷仲裁等工作必要的业务经费、设备购置费、人员培训经费等足额列入财政预算，确保土地流转仲裁等工作的正常开展。三是优化农经队伍结构。增强农经队伍的稳定性，切实加大农经人才队伍开发的力度，着力解决文化学历偏低、专业技术人员短缺、业务骨干断档的实际问题。

（五）强化村集体农业生产托管服务主体资格，加大对托管服务组织扶持。按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加快培育各类服务组织，充分发挥不同服务主体各自的优势和功能。要通过扶持带动，进一步支持农村集体经济组织通过发展农业生产性服务，发挥其统一经营的优势和功能。充分依托中央财政支持农业生产社会化服务项目，将推广农业生产社会化服务与发展壮大村级集体经济有机融合，实现小农户与现代农业发展有机衔接。