做好专项债券谋划申报 助推县域经济发展

做好专项债券谋划申报助推县域经济发展

近年来，国家不断加大地方政府专项债券对重点领域和薄弱环节的支持力度，对于我县加快补齐基础设施短板、扩大有效投资是一个十分难得的机遇，为更好发挥地方政府专项债券的重要作用，推动县域经济高质量发展，今天，我就如何做好专项债券项目工作，与各位领导、各位同志共同学习交流。

一、为什么要发行专项债券

一是为了支持经济发展；二是拓宽金融经营领域，近几年，正处于国家经济的转型发展时期，传统产业风险递增（传统产业主要指劳动力密集型的、以制造加工为主的行业，如制鞋、制衣服、光学、机械，制造业等行业。），金融同业竞争加剧（金融同业业务是指在中国人民银行、证监会和保监会的鼓励和支持下，国内的商业银行、证券机构和保险公司进行了广泛、深入的合作；从一般型业务合作上，银行、证券和保险机构互为客户，相互之间提供融资便利和资金支持。），银行信贷投放形势严峻（银行信贷是银行将部分存款暂时借给企事业单位使用，在约定时间内收回并收取一定利息的经济活动。）。而专项债券具备良好的流动性和收益性，此外专项债可提供配套服务，从而带来更多的业务收益；三是提高银行流动水平管理（商业银行流动性是指商业银行满足存款人提取现金、支付到期债务和借款人正常贷款需求的能力。商业银行提供现金满足客户提取存款的要求和支付到期债务本息，这部分现金称为“基本流动性”，基本流动性加上为贷款需求提供的现金称为“充足流动性”。保持适度的流动性是商业银行流动性管理所追求的目标。）；四是资金成本低，与项目贷款相比，专项债券的发行成本较低，并且认购债券产生的利息收入免征所得税和增值税。

总的来说，地方政府专项债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，是近几年地方政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。国发〔2014〕43号、财预〔2016〕155号等文件明确指出，专项债是省级（省、自治区、直辖市）政府作为发行主体，在全国人大或其常委会批准的专项债务限额（余额限额和当年新增限额）内，发行的有偿还计划和稳定偿还资金来源的地方政府债券，债券发行后的资金用于公益性资本支出而不是经常性支出。市县级政府的专项债资金需求由省级政府在限额内代为发行并由省级财政部门按照转贷协议拨付市县级财政部门。专项债务收入（通过发行专项债筹措的资金）、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。

二、专项债券如何包装

（一）专项债支持范围

2022年地方政府专项债券资金重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程9大领域。同时，可继续将专项债券用作重大项目资本金（项目资本金是指在建设项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对于建设项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资及其相应权益，但不得以任何方式抽回。），政策范围仍为国务院确定的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理及供水。以省份为单位，用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持25%不变，具体根据项目实际确定。（相关政策点来自《财政部办公厅国家发展改革委办公厅关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕209号）中的规定）

（二）谁来谋划

应统筹发挥发改部门、财政部门及相关部门各自职能，在遵循有关投资管理和财政管理法律法规的前提下，共同做好专项债项目储备、申报、调度、监管、绩效管理等工作。发改部门要发挥在项目策划和管理方面的优势，牵头抓总，做好政策解读和申报指导。同时，坚持专业的人干专业的事，强化行业主管部门的主体责任，充分调动各行业主管部门的积极性，编制好专项债项目的可行性研究报告和环评影响评价等专项报告，落实好规划、用地、用能等要素保障。

（三）怎么谋划

一是专班作战。发改和财政部门、行业主管部门、咨询机构，三方力量拧成一股绳，形成工作专班，扁平化作战，现场办公，有效衔接。专班必须专业，发改和财政部门体现在把控政策的专业上，行业主管部门体现在深耕行业的专业上，咨询机构体现在策划包装提升项目质量的专业上。

二是精准谋划。按照专项债支持的领域，结合我县的实际情况，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。

三是咨询机构早参与。建立引入高水平咨询机构联合会战模式，提早介入对项目策划、融资方案、风险管理、可持续发展等方面，提供包括决策、准备、实施、运营在内的全过程咨询服务，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合我县实际的高质量的专项债项目。

四是金融机构早参与。中央明确金融机构可以对符合要求的专项债项目进行配套融资，这对项目的要求就比较高，项目的未来基金性收益、专项收入和经营性收入等必须满足还债和还贷的要求。可以引导金融机构提前介入专项债项目策划，灵活运用信贷产品，结合实际提供量身定制的金融服务。

（四）实施路径

以城镇老旧小区改造为例。城镇老旧小区的具体建设内容可以分为基本设施保障、配套设施提升和公共服务完善三种类型。

一是保基本的基础设施。基础设施是老旧小区里和居民生活直接关系的水、电、气、路等市政基础设施的维修完善，以及对老旧小区生存环境造成影响的垃圾、生活污水的处理和加装电梯等。这些基础设施改造后的收入主要包括供水、供电、供气、垃圾处理等收入，以及加装电梯后可产生的广告收入。

二是有提升的配套设施。配套设施是指在基础设施保障的前提下，在改造中建设一些提升类的公共停车场、活动室、物业用房等配套设施，通过这些设施的改造实现小区居住环境的改善。这些配套设施改造后的收入主要包括停车场的停车费、活动室的场地或设备使用费等。

三是要完善的公共服务。公共服务是在前两者的基础上进一步改善居住条件，包括建设完善社区的养老、抚幼、医疗、助餐、快递、便利店等设施。这些公共服务完善后的收入主要包括通过引入相关经营主体后获取的租赁收入等。

（五）包装到什么程度

一是解决项目内部性的问题。就是解决项目是合法项目的问题，项目相关的选址规划、用地、用能、环评、水土保持、审核备等手续要办理完成。

二是解决项目外部性的问题。就是解决项目是成熟项目的问题，与项目相关的征地拆迁、市政配套、水电接入等项目实施必备条件要基本办理完成。

三、专项债券如何申报

（一）专项债申报的流程

1.项目储备。首先要确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目。

2.项目前期准备。项目单位对拟申报项目开展前期调研工作，在确认项目符合国家政策及相关行业规定的前提下，开展项目可行性分析并编制《项目可行性报告》，发改部门办理项目批复手续，同级规划、土地、环保等部门出具项目相关批复文件。

3.申报入库。申报单位向同级财政、发改部门申请纳入“地方政府债券项目库”和“国家重大建设项目库”，按照“资金跟着项目走”的原则，省发改委会同省财政厅对专项债项目进行初核，初核通过后分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。

4.项目批复及额度下达。国家发改委初审通过后，向财政部和各省反馈项目清单，财政部根据国家发改委项目清单核定下达专项债券额度，省财政厅会同省发改委核定下达市县债券额度。

（二）专项债申报的关键要点

1.申报项目的重要条件。专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要求按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。项目前期立项的各项手续已完结（包括规划、选址、土地、可研、环评、稳评等），呈报的资料，填报的信息，前期项目的批复完备齐全。

2.发行期限及项目金额要求。根据《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）文件要求，专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，专项债期限以10—20年的项目为主。单个项目发债额度原则不低于2000万元，项目现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，通常要求大于1.2倍。（吉林省新增地方政府专项债券拟发行项目评审表：项目收益与融资平衡情况，专家根据项目评审材料测算后，有可靠依据支撑的收益覆盖倍数要在1.1倍以上，有资金测算平衡表，平衡表中要有明细，有偿债计划。）

3.专项债券负面清单。严禁将新增债券资金用于置换存量债务；绝不允许搞形象工程、面子工程；新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息；严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴；不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，不安排楼堂馆所项目。

四、专项债券如何规范使用

1.体现公益性和资本性。公益性项目是指为满足社会公共需要，不以营利为目的，面向社会、大众受益的政府投资项目，不包括企业投资的市场化产业项目。资本性支出是指可以形成固定资产、递延资产或可以准确计量无形资产的支出。

2.严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用。债券发行后调整用途的，要按照规定程序和市场规则逐级报批后实施。（详见《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）；《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）：地方财政部门应当跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。）

3.专项债券收入、支出，还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理，债券资金只能用于公益性资本支出（《地方政府一般债务预算管理办法》强调，地方政府债务只能用于公益性资本支出、不得举债付息；省级财政部门应当及时偿还全省、自治区、直辖市政府债券到期本金、利息等，市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息资金。），任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。

4.在依法合规、确保工程质量安全的前提下，要加快债券资金支出进度，尽早安排使用、形成实物工作量，推动在建项目早见成效。国家允许有条件的地区在债券发行完成前，先行调度库款加快项目建设进度，债券发行后及时归垫。

五、专项债券如何偿还

1.专项债券以对应的政府性基金（政府性基金是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业的发展。）或专项收入偿还。（专项收入是指根据特定需要由国务院批准或者经国务院授权由财政部批准，设置、征集和纳入预算管理、有专门用途的收入。包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入等。）

2.专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。

3.使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。

根据项目情况和发债额度，专项债券期限不同，对应还本付息方式也不同：

5年期专项债券按半年付息（专项债券付息方式一般有半年付一次和一年付一次两种。）测算利率4.0%（在进行可研报告、项目收益与融资自求平衡方案、财务评价报告、法律意见书等文本财务指标测算时使用的利率。），实际利率2.39%（因为利率受地区差异影响较大，故实际利率以吉林省2020年5月27日发行债券利率为例），到期一次性还本；7年期专项债券按半年付息（测算利率4.1%，实际利率2.85%），到期一次性还本；10年期专项债券按半年付息（测算利率4.2%，实际利率2.93%），后5年等额还本；15年期专项债券按半年付息（测算利率4.3%，实际利率3.44%），后5年或10年等额还本；20年期专项债券按半年付息（测算利率4.4%，实际利率3.56%），后5年或10年等额还本；30年期专项债券按半年付息（测算利率4.5%，实际利率3.75%），后5年或10年等额还本；制定提前还本计划的项目，按照约定及信息披露的方式偿还本金及利息。

七、下步工作

一是加强研究，分析政策。深入研究《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》《地方政府债券发行管理办法》等文件，了解政策要求和动向，加强对专项债的认识，熟悉专项债的申报流程，明确专项债的申报方向和申报重点。

二是加强对接，精准谋划。按照专项债支持的领域，加强跟业主对接，结合我县的实际情况，帮助谋划和策划生成一批次符合国家投向、符合申报要求、符合行业标准、符合地方实际的高质量的专项债项目，在立项之前就要着重考虑资金筹措中专项债对项目的各种要求，尤其是结合预算内投资的地方配套部分，有收益的项目争取专项债解决。

三是瞄准重点，专项突破。由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，成功获批发行专项债，关键是做好项目建设内容、项目投资、项目融资和项目收益的匹配。同时，地方政府债券项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价要做好项目规划，明确目标导向。