关于提高规范性文件制定质量和执行效率的几点思考

摘要：规范性文件是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式，是法律法规内容的直接体现和具体细化。财政规范性文件的制定，对于制定财政政策、管理预算资金以及行使财政管理职能起着更为直接、更为具体的作用。提高规范性文件执行效率，直接关系到财政管理的科学化、规范化水平。

关键词：财政规范性文件；制定质量；执行效率

规范性文件是指除规章以外，由行政主体依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。财政工作实践中常见的规范性文件一般包括规定财政管理体制、税收政策、非税收入征收及使用管理、财政重大项目、民生工程和社会事业支出管理等方面的文件。财政规范性文件是财政管理的重要依据，是财政服务经济社会发展各项政策的主要载体。规范性文件是否合法、规范，直接关系到财政管理行为的合法性。

一、当前规范性文件制定及执行现状

2011年至2017年，**共制定并公布规范性文件43件，其中，规定专项资金管理类规范性文件20件。近年来，**从源头加强规范性文件制定，从过程加强规范性文件管理和执行，有效预防了违法和不当行政行为的发生，为推进法治财政标准化管理、加快法治政府建设进程提供了有力保障。

（一）严格程序管控，突出规范性文件源头管理。制定出台《**县财政局规范性文件管理制度》，打造规范性文件全方位、全过程管理；明确规定规范性文件由各业务科室负责起草，送交法制科进行合法性审查；涉及公众切身利益，或者社会关注度较高的重要行政规范性文件应当公开征求意见；发布规范性文件,需经局办公会议审议决定,并由主要负责人签发，20日内向社会公开发布，未向社会公布的,不得作为实施行政管理的依据。每年年初制定规范性文件制定计划，明确规定未列入年度规范性文件立项计划的规范性文件草案，局法制科原则上不予审查。

（二）坚持扎口管理，保障规范性文件执行效力。建立规范性文件“三统一”制度，所有规范性文件实行扎口管理，由办公室统一登记，统一编制“宝财规”文号，并由办公室统一对外公布。同时建立规范性文件定期清理工作机制，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致的规范性文件进行及时修改、废止，对有效、失效的规范性文件进行确认。2011年以来，**共开展4次定期集中清理，清理公布现行有效的规范性文件35件，清理废止3件，需要修改5件，进一步摸清了现行规范性文件的底数，保证所制定的规范性文件都能有效适用。

（三）严格合法性审核，确保规范性文件合法合规。坚持“有件必审、有错必纠”原则，局法制科对规范性文件制定主体、制定依据、制定权限、制定程序、送审稿内容和形式是否合法进行审核，对专项资金管理办法根据《**省省级财政专项资金管理办法》《**县县级财政专项资金管理办法(试行)》进行审查，同时对制定规范性文件的必要性、可行性进行一并审核，对审核中发现的问题，依法提出处理意见和建议，提升规范性文件制定质量。

（四）强化执行力度，增强财政管理威信。大多数起草规范性文件的业务科室能依据所制定的规范性文件，注重执行力度，明晰部门管理职责，做到了管理“不越位”、“不缺位”；按照项目申报、资金拨付、管理监督等程序，加强财政专项资金全过程管理，扎紧专项资金管理的笼子，提高了财政资金使用效益。

二、规范性文件制定与执行中存在的问题

（一）立法技术不过硬。一是结构不规范。有的规范性文件没有明确法律适用关系，即以往相关规定是否继续适用、如有不同规定如何处理等内容；规范性文件属单独制发的，不需单列明解释权条款，联合制发的应当明确解释权，有的规范性文件没有解释规定。部分规范性文件没有写明实施时间或者规定的实施时间不符合间隔30日的要求，甚至溯及既往。二是语言不准确。有的用口头语代替书面语、同一概念前后用语不一致、具体概念笼统化，规范性文件条文意思表达不够清楚，存在理解上的歧义。三是引用不合法。个别规范性文件制定的依据引用不合法，仅以市、县文件作为制定依据，一般情况下规范性文件应以法律、法规和规章为制定依据，不直接引用党政机关普通公文和其他规范性文件作为依据，确有必要的可以进行概括表述为“根据×××等有关规定”并在印发通知中说明，引用依据需要注意法律、法规、规章应用全名不标注字号，其他文件应当使用全称并标注发文字号。

（二）制定程序不规范。一些起草科室对规范性文件的重要性认识不够，片面认为规范性文件制定程序复杂、内容要求严格，于是将本应该以规范性文件名义制发的文件以普通文件制发，规避了法制科的统一审查把关，直接导致文件执行效力难以保障。一些科室规范性文件的制定缺乏全面、超前谋划思考，在某项专项资金需尽快使用时才想起来制定该办法，导致集体审议不及时，甚至个别规范性文件在制发后才经局办公会议审议，影响了规范性文件制定的法律效率。同时公开征求意见流于形式，对一些涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规范性文件，没有按要求向社会公开发布、征求意见，直接导致规范性文件的合理性、全面性、准确性得不到保证。

（三）文件质量有待提高。一是专项资金管理职责不清。有的专项资金管理办法仅规定专项资金由财政部门和业务主管部门共同管理，未就部门间的管理职责进行具体划分，甚至两者之间职责互相混淆，从而变更了法定行政执法主体的行政管理权限。二是专项资金要素不全、重复支持。相当一部分专项资金管理办法未明确专项资金的绩效目标、执行期限；资金分配没有可执行的量化标准；对同一个项目进行重复支持。

（四）文件执行不到位。部分科室重规范性文件制定，轻文件的解释、宣传、执行和评估。文件制定后，没有及时向文件所涉及的相关方进行宣传，对单位的财务管理、资金使用没有进行必要的指导和前期跟踪，不利于形成财政管理的良好外部环境，导致部分单位在财务管理、资金使用等方面出现了一些问题，以致被问责处理。按照规定，规范性文件实施满一年后要对其文本质量、实施实效作出定性和定量的分析和评价。2011年以来，**仅对《**县县级预算单位公务卡管理办法》进行评估，评估范围小、评估方法单一，而且未根据规定的评估方法进行评估，评估效果不明显。

三、提升规范性文件制定质量和执行效率的建议　　

规范性文件管理是法治财政标准化管理中的重要一环。规范性文件制定质量和执行效率如何，不仅将关系到行政效率和行政机关的权威、形象，而且直接影响到行政管理相对人的权益，还对财政管理中的风险与隐患的排除具有重要的作用。　　

（一）从维护财政部门公信力角度进一步重视规范性文件管理。新《行政诉讼法》中规定在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。规范性文件不合法，将直接削弱部门公信力，影响部门在社会中的形象。这一规定也有助于加强对抽象行政行为的司法监督，所以各业务科室要进一步提高对规范性文件重要性的认识，严格执行《**县财政局规范性文件管理制度》，强化法治意识，淡化人治观念；注重制定质量，坚持依法行政，以法治约束行政权的行使，提高行政决策质量，增强依法理财能力，规避涉法涉诉风险。

（二）从提高规范性文件全面性角度进一步完善制定程序。认真贯彻《**省财政规范性文件标准化管理规范》，不仅要实现文件形式、格式的标准化，更要实现文件制发程序和实质内容的标准化，有效提升规范性文件制定质量。一是加强立项管理。强化规范性文件源头管控，每年年初根据工作重点，在充分调查研究的基础上选择急需的、发文条件成熟的项目列为年度规范性文件制定计划。制定计划一经确定，必须严格执行。二是提升公众参与度。遵守民主参与和效率原则，吸收利益相关人参与到规范性文件起草过程中来集思广益，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及分歧较大的问题要及时进行沟通和协调，使规范性文件制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道。

三是加大合法性审查力度。规范性文件草案起草完毕后必须经法制科进行合法性审查，未经审查的，不得上会研究或签发。重点审查内容是否合法，是否与其他规范相抵触；结构是否合理适当；是否超越权限；文字的表述、文种使用、文本格式是否符合法定要求；制定要素是否齐全。四是重点提高专项资金管理办法的制定水平。严格按照“一项资金一个办法”的原则，结合专项资金清理整合情况，重点提升规范性文件文本质量，把握结构要素，全面修订专项资金管理办法。

（三）从提高规范性文件到位率角度加强规范性文件执行。一是积极开展规范性文件管理工作的交流、培训和宣传。规范性文件管理工作既面向行政机关内部，也面向社会公众。要进一步加强专业培训与业务学习，特别是要加强依法行政和新颁布的法律、法规以及全面依法治国背景下行政管理新知识、新观念的学习，不断提高自身政策水平和法律素质，以适应新形势下规范性文件制定及管理工作的要求。在机关内部，要开展经常性的培训和交流，促使大家了解和遵守规范性文件管理的各项制度规定，懂得正确运用规范性文件来行使职权，履行职责。对于社会公众，要通过媒体广泛宣传规范性文件管理工作重要作用和意义，提高社会关注度，增强社会影响力，动员社会各界对规范性文件进行外部监督，形成内外监督相互促进的良好局面。二是常态化开展规范性文件清理。严格执行规范性文件清理制度，除县政府法制办组织的清理外，局每两年清理一次，重点对不适应现实状况和发展要求或与新出台的法律、法规相抵触的规范性文件，及时进行相应修改或废止，并向社会公布现行有效的规范性文件目录，明确作为行政管理依据规范性文件的有效期限。凡未列入有效目录的规范性文件一律不得作为行政管理的依据，当事人有权拒绝执行，确保规范性文件质量管理的常态化。三是稳步开展规范性文件后评估。起草科室要牵头对实施满一年的规范性文件进行分析评估，采取跟踪调查、问卷调查、实地调研和邀请行政执法人员、法律专家、管理相对人召开听证会、座谈会等形式对规范性文件在实施过程中出现的问题及实施效果进行科学论证评估。主要评估规范性文件的实施是否达到预期目的和效果，规范性文件本身是否健全完善、科学合理，使用范围和调整力度规定的是否合理恰当、行之有效。四是实行规范性文件责任追究制度。探索建立规范性文件过错责任追究规定，坚持“谁制定、谁负责”原则，规范性文件经法院确认违法，并因其实施给公民、法人和其他组织造成危害后果的，依法追究相关人员责任。

参考文献：

[1]《财政部规范性文件制定管理办法》（财办〔2013〕42号）

[2]《江苏省规范性文件制定和备案规定》(省政府令54号)

关于提高规范性文件制定质量的几点思考

信息来源：市法制办    

近年来，安庆市规范性文件制定工作落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》的要求，取得了长足的发展，规范性文件的制定质量不断提高，制定程序不断完善。在工作过程中，市政府法制办对规范性文件的工作开展有了一些新的认识，总结了一些经验。下面从政府法制机构的角度，分为对规范性文件的理解、实务中的问题以及解决的对策三个方面，谈一谈如何有效的提高规范性文件制定质量。

一、对规范性文件的基本认识

对规范性文件的认识，不宜拔高到行政法渊源的层次，认为只要有文件即可作为行政行为依据；也不宜简单认为其界定不清、范围模糊，否定其应有的地位。规范性文件有着自身的定位和作用，是行政管理过程中必不可少，也是行之有效的重要方式之一。主要可以从以下几个方面来把握：

一是贯彻落实法律法规的需要。规范性文件依据法律、法规和规章而来，也是对法律、法规、规章的具体和细化，是立法的延伸和补充，是实施法律、法规和规章所不可缺少的内容，可以讲，相当一部分法律法规的实施，都需要依靠规范性文件来具体落实。

二是促进依法行政的需要。规范性文件是行政机关重要的抽象行政行为，是规范政府行为、推进法治建设的制度基础。通过规范性文件的形式，可以有效约束政府行政职权的行使，也利于公众对权力公开运行的监督。但同时也要注意的是，因为适用对象是不特定的多数人，相比于具体行政行为，如果规范性文件出现问题，所造成的影响要更大、持续时间更长、不良后果更严重，培根有句名言：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪只是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。规范性文件是行政机关依法行政的“水源”之一，影响远大于具体行政行为。  

三是提高行政管理效能的需要。规范性文件制发的程序较为灵活，更能适应行政管理复杂化、专业化和经济社会动态多变的形势，有助于提高行政管理效率，增强管理措施的适应性、针对性，从安庆市近年情况来看，规范性文件制定大幅增加，可以反映出对规范性文件的作用的进一步认识，也为本市的近年来社会经济的迅速发展发挥了重要作用.

四是展示本地良好形象的需要。规范性文件的公开性，是对本地政务环境、发展环境的展示，比如本市出台的工业、农业、自主创新、现代服务业这样的产业政策，投资者可通过规范性文件了解投资环境，判断投资前景。做好规范性文件制定工作，也就是在提高本地经济社会发展的软实力。

二、规范性文件制定中存在的问题

从我市规范性文件工作现状，结合调研考察中了解到的其他地区情况，近年来，在规范性文件数量和质量均大幅提高的同时，也存在着一些共性的问题，主要体现在以下几个方面：

一是起草程序不严谨。在规范性文件的起草过程中，部分存在未进行调研论证，对与公民、法人或其他组织密切相关的文稿，未做到广泛征求相对人意见和其他部门意见，送审前本部门法规科未进行合法性审查，诸如此类，致使送审的规范性文件质量参差不齐，甚至出现合法性问题。

二是报送材料不完整。报送合法性审查的文件，未按要求提供相应的说明材料和背景资料，导致合法性审查时不了解背景情况，降低了审查效率，影响了审查质量。

三是制定依据不明确。文件中涉及行政权力事项，以及设定公民、法人或其他组织的义务时，没有注明法律法规依据，

四是送审文稿不规范。将不属于市政府规范性文件范围的材料，如活动方案、工作计划之类，提请合法性审查，另外，部分存在照搬照抄上级文件和其他省、市文件的文稿。送审这些不规范的文稿，拖慢了部门的行政效能，也是对合法性审查资源的一种浪费。

三、提高规范性文件质量的几点对策

根据对规范性文件性质和作用的认识，结合实际中普遍存在的一些问题，若要提高规范性文件的质量，可以从以下几点着手：

一是要严格遵守制定程序，《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》作为纲领性文件，是制定规范性文件必须遵循的准则规范。同时各地可以根据本地实际，进行细化和补充。安庆市在2015年8月份就对《安庆市行政机关规范性文件制定程序规定》进行了大幅修订，突出问题导向，聚焦关键环节，从规范制定程序、明确职能分工、提高文件质量等方面进行了完善。

二是要严格做到合法合理。从合法性上讲，政府规章的起草必须符合上位法规定，维护法制统一，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费、政府性基金以及其他应当由法律、法规、规章规定的内容，没有法律、法规依据,不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。从合理性上讲，就是要遵循经济社会发展规律，符合社会公序良俗，体现公平正义。

三是认真把好审查关卡。充分发挥好政府法制机构合法性审查职能，在审查过程中，综合采取书面审理、征求意见、实地调查、座谈论证、专题调研等多种方式，充分与起草部门沟通，掌握文稿制定背景，了解本市客观实际，审查时做到严格、客观、精细，确保文稿合法、科学、实用。将审查结果与依法行政考核挂钩，形成倒逼机制，促进起草部门主动提高文件起草质量。

四是开展制定技能培训。规范性文件制定工作政治性、政策性、专业性强，而且任务重、责任大，但目前各部门从事规范性文件制定工作的较少为法律专业人员，组织开展业务培训非常有必要。规范性文件的制定，一定程度上属于技术性工作，对起草的准备事项、必经的各项程序、文稿的结构布局、语言的具体表述等方方面面均有严格要求。通过开展培训，可以有效提高规范性文件制定水平。安庆市2015年12月，针对市直各部门法规科长进行了规范性文件审查备案专项培训，取得了良好的效果。

以上对规范性文件制定工作的一些技术性思考，规范性文件的制定属于重大决策的范畴，在做到以上几点之外，还需严格遵循重大决策的程序。公众参与，多种途径广泛征求社会公众意见；专家论证，通过专家论证会、书面咨询等方式听取专家建议；风险评估，科学研判各类风险，预先制定处置方案；合法性审查，落实起草部门法制机构前期审查和政府法制机构整体把关的审查机制；集体讨论，规范性文件经市政府常务会、专项会议等形式集体讨论后出台。总而言之，规范性文件的制定应做到程序与实体并重，务实戒虚，谋定而动，方能用力多而收功远。