浅谈“体系”与“机制”的区别

轻言“双重体系”建设不利于安全生产责任体系建立

现在流行着“双重预防体系”一说，前前后后有不少地区和企业召开了双重体系现场观摩会，看似轰轰烈烈。有人不禁要问“双重预防体系”又与“双重预防机制”有什么关联呢？

有意思的是，在本次《安全生产法》修改的时候，也曾提到“双重预防体系”一词，后在审议修改稿后改为“双重预防机制”。

从《安全生产法》送审稿这一修改，说明“体系”与“机制”之间还是有差别。

根据词义，体系是指若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体；机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。可见机制涵盖在体系之中，体系包括了具体的机制内容和要求。

形象地区别，体系是看不见的东西，机制是能够瞧得见的具体内容，如绝大多数机制都是有具体的工作文件和形式组成。

例如安全生产责任体系是由安全生产责任有关的各种制度、机构组成、职责清单和各种工作机制构成的，而其中的安全生产责任建立机制、考核机制、检查机制、反馈机制和调整机制都是安全生产体系中的具体内容，由相应的文件和实施形式、实施记录组成。

可见，轻易地将“双重预防机制”说成是“双重预防体系”是对词义的不理解，但更多地反映在安全生产管理上存在着浮夸的现象或形式主义的表象，是对风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制建设的误解。“体系”这种看不见的东西也能够观摩，说明对机制建设和体系建设还是不能正确地看待的，或存在模糊的概念。

习近平总书记最早提出“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”。

2015年8月12日22时51分46秒，天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故，事故造成165人遇难、8人失踪和798人受伤。

针对天津大爆炸事故，2015年8月15日习近平总书记强调血的教训极其深刻,必须牢牢记取。各生产单位要强化安全生产第一意识,落实安全生产主体责任,加强安全生产基础能力建设,坚决遏制重特大安全生产事故发生。

2016年1月中共中央政治局常委会上习近平总书记又发表了重要讲话,指出：“必须坚决遏制重特大事故频发势头,对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制,推动安全生产关口前移,加强应急救援工作,最大限度减少人员伤亡和财产损失。”

习近平总书记提出“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”是一项全新的工作机制，必须通过不断地实践总结加以完善和推广。因此2016年4月28日,国务院安委办发出《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》(安委办[2016]3号)，通知明确布置了关于在河北省张家口市、山西省阳泉市、辽宁省大连市、浙江省宁波市、江西省赣州市、福建省福州市、山东省泰安市和枣庄市、湖北省鄂州市、广东省深圳市、甘肃省兰州市等11个试点城市，在试点的基础上形成一批可复制、可借鉴的经验做法。

可见，风险分级管控、隐患排查治理双重预防工作机制是一项全新的机制建设，有必要通过实践摸索总结相关经验。

2016年10月9日，国务院安委会办公室发布《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》再次重申了双重机制建设，其双重机制建设最重要的目的就是遏制重特大事故的发生。《意见》中即使谈到有关“体系”，也是“建立完善隐患排查治理体系”。“双重预防机制”实际就是建立完善隐患排查治理体系重要工作内容。包括隐患排查治理体系在内的大大小小不同的各种体系组成了完整的安全生产责任体系。

但是在风险分级管控、隐患排查治理双重预防工作机制还没有试点、也没有总结经验，在毫无经验可言的时候各地一哄而上开展所谓的双重预防机制建设。直到现在又将“双重机制”建设干脆说成是“双重体系”建设，只能说明在安全生产管理上缺少严谨的科学态度，形式主义的思潮在安全生产管理上还是具有一定的市场。

“风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”本是安全生产管理体系中的一项重要工作，但是由于长期忽视，未能形成一整套有效的工作机制。

实际上，实施“双控机制”的责任主体不同，其管理要求不同。“双控机制”责任主体可分为政府及其有关安全生产监管部门和生产经营单位两大责任主体，也就是说政府及其安全生产监管部门有具体的“双控机制”工作内容和要求，生产经营单位有生产经营单位有具体的“双控机制”工作内容和要求，两者之间虽有关联但工作内容和要求是不完全相同的。而现在一味强调生产经营单位“双控机制”而忽视各级政府部门“双控机制”是与当初提出的标本兼治遏制重特大事故工作的要求是不相符的。

就“双控机制”责任主体而言，以遏制重特大事故为重点的“双控机制”建设责任主体应该是各级政府及安全生产监管部门，构建双重预防性工作机制中的“抓住关键时段、关键地区、关键单位、关键环节”显然是对各地政府和安全生产监管部门提出的，至于“关键单位”、“关键环节”的提出也是应由政府部门和安全监管部门确认，督促落实关键单位和关键环节建立和落实双控机制。而现在的情形是，有关政府和安全生产监管部门把“双控机制”一股脑地、不分青红皂白地全部交给生产经营单位，而政府和安全生产监管部门是如何建立双控机制工作却没有具体的内容和要求了。

一些地区发生重特大生产安全事故，追究其原因，其最重要的原因之一就是当地政府和安全生产监管部门根本不知道本地区有哪些重大安全风险和重大隐患，就是发现了重大安全风险和重大隐患也不采取有效的以行政手段加强隐患整改措施，最终导致事故的发生。以江苏响水大爆炸事故为例，事故发生前政府有关部门已经查出了该公司存在的许多隐患，但有关部门没有采取有效措施消除这些隐患，以至于最终发生了安全事故。所以有关政府及安全生产监管部门“双控机制”不健全是当前安全生产管理严重问题之一。

其实，由于生产经营单位不同、隐患内容和大小是不相同的，其“双控机制”建设的内容和要求不应当是完全一样的，即使本次修改的《安全生产法》要求企业“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制”其内容和要求也不应强求一致，企业应根据自身安全生产管理实际建立相应的“双控机制”，要求所有的生产经营单位都按照统一要求开展“双控机制”建设甚至是“双控体系”建设是教条的也是不现实的，实则将安全生产管理体系要求搞乱了，最终导致生产经营单位在安全生产上搞形式主义。

因此，有关政府及安全生产监管部门以及生产经营单位要科学地理解“双控机制”建设，各自负起不同的“双控机制”建设的主体责任，不要再轻言“双控体系”建设了，实事求是地开展各项安全生产机制建设，努力构建全面的安全生产责任体系。