关于农村基层社会治理中联防联治问题与对策

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关于农村基层社会治理中联防联治问题与对策

一、农村基层社会治理现状

（一）当前我国农村基层社会矛盾纠纷的主要类型

1.简单民事矛盾纠纷

家庭矛盾纠纷主要有：一是夫妻关系不和谐而导致的离婚纠纷；二是婆媳观念不同而导致的婆媳纠纷；三是父母与子女之间的抚（扶）养纠纷。家庭矛盾纠纷破坏了家庭的伦理道德，使得家暴、虐待儿童和老人现象时有发生。邻里纠纷主要有土地使用权转让纠纷，甚至互殴等。长此以往，这些矛盾纠纷不仅会给各方家庭带来诸多困扰，而且对正常的工作和生活带来严重影响。

2.经济财产纠纷

农村经济社会的发展对土地的依赖性越来越强，土地和土地所承载的利益比历史上任何一个时期都重要，由此引发的经济财产纠纷数量也在逐年上涨。一是宅基地纠纷。尽管宅基地均由村集体统一分配，但是在实际生活中，因宅基地供应不足而产生的纠纷却经常发生，通常涉及宅基地使用权的归属、宅基地面积确认、宅基地转让等问题。二是土地使用纠纷。在土地流转、继承和征用等环节，所涉及的利益群体较多，矛盾纠纷主体多元化现象较为明显。这类纠纷调解难度大，容易引发群体性事件。

3.干群矛盾纠纷

主要包括村务管理纠纷、干群关系不和谐。一是村务管理。传统“一言堂”的治理方式仍然在农村村务管理中起作用，加之村干部之间职责不清，履职时推诿扯皮，使各类矛盾纠纷不能被及时处理，导致村民对村干部的不满与日俱增。二是干群关系。部分基层干部奉行“命令主义”，没有真正贯彻“一事一议”。同时，一部分群众对政策和法律缺乏了解，不认同村干部的管理方式，抓住村干部的失误大做文章，不利于干群关系融合发展。

4.诉求型矛盾纠纷

主要是突发事件、工程建设用地、政策执行等引发的纠纷。一是突发事件纠纷。在人身损害赔偿、医疗事故赔偿、道路交通事故赔偿发生后，因赔偿标准不同、赔偿进度快慢导致的矛盾激化事件已屡见不鲜。二是工程建设纠纷。因建设路线走向、青苗补偿、土地征用、房屋拆迁、补偿标准等问题引发的矛盾明显增多。三是政策执行纠纷。在低保评定、退耕还林、移民搬迁、精准扶贫等政策执行过程中，因政策讲解宣传不到位，导致群众误解、漫天要价的情况日益增多。

（二）现有农村基层社会矛盾纠纷处理方式

1.简单民事矛盾纠纷大多采取人民调解的方式化解

长期以来，人民调解制度都是化解矛盾纠纷的重要手段。一是对婚姻纠纷，采用“冷却待机调解法”。为避免情绪冲动激化矛盾，应使双方先冷静下来，待趋于理智后，再择机进行调解。二是对婆媳矛盾，采用“明辨是非调节法”。丈夫等第三人从中进行调解时，要冷静客观地分析问题，不可采取武断处理方法。三是对赡养、抚养等家庭纠纷，采用“亲情感化调解法”。调解时侧重唤醒当事人对亲情重要性的认识，让冷却的亲情渐渐回暖。四是邻里纠纷，采用“协调沟通调解法”。以村中德高望重的长辈或者村干部作为中间调解人，让双方心平气和地沟通，并由中间调解人给出一个双方都认可的处理方案。

2.经济财产纠纷大多以非诉讼机制为主导，诉讼机制为补充的解决方式

对于大部分村民而言，土地就是最大的经济财富。在面对经济财产纠纷时，通常先采用双方当事人和解的方式解决。如果争议双方互不相让，各种辅助力量就会介入，并试图化解双方分歧。具体而言，调解人员先进行实地考察，了解事件的具体情况，再听取矛盾双方的诉求，进而对其进行调解。如果调解遇到“瓶颈”，会邀请专家进行现场调查或找村干部、邻里参与，共同评判是非。如果纠纷仍然无法解决，采取仲裁方式解决。由于经济财产纠纷的特殊性，迫不得已时也会采取诉讼方式。

3.干群矛盾纠纷主要采取内部整改、外力推动的方式解决

由于部分干群之间思想观念以及素养水平不同，村民难免会对村干部的管理方式进行抵触。面对干群矛盾纠纷，村干部首先要听取和分析群众对政府工作的不满，及时采取相应措施进行处理。在大多数情况下，村民思想观念的陈旧以及村干部懒政怠政是导致干群矛盾最主要的原因。对此，需不断加强农村社会思想观念教育。在解决干群矛盾纠纷时，村干部工作要积极主动，心平气和地与村民协商，通过舆论引导、正面宣传等方式，引导群众理性表达、克制情绪，避免出现情绪化的过激行为。

4.诉求型纠纷采取调解为主，诉讼为辅的方式解决

诉求型纠纷广泛存在于生活中，调解是诉求型纠纷的主要解决方式。在人身伤害方面，通常先与双方分别进行沟通，了解各自的诉求，再与双方共同磋商；在财产损害方面，应当直奔赔偿主题，尽量满足双方的合理要求；在医疗纠纷方面，通常将以往发生过的类似案件整理出来，与当事人的纠纷进行比较，使其充分了解其中利害。当出现调解不能的情况时，应通过诉讼的方式，来维护双方的合法权益。

（三）现有纠纷处理方式的局限性

一是人民调解纠纷解决能力呈现下降态势。由于基层人民调解组织建设薄弱，缺少有效的资金和人力保障，降低了人民调解的质量和人民群众的满意度。另外，人民调解对于常见性、多发性的矛盾纠纷具有一定作用，但是对于一些重大矛盾纠纷却显得有些力不从心。二是诉讼化解矛盾的方式成本过高，村民通常不会轻易选择。农村社会的矛盾纠纷标的往往较小，即使采取诉讼的方式赢得官司，村民也可能由于诉讼费承担问题而放弃。

由于调解和诉讼两种最基本的纠纷解决方式，在应对当今社会纠纷时皆存在一定的局限性。因此，联防联治作为一种多元主体参与的治理模式应运而生，其可从源头上预防并化解纠纷，减少诉讼型案件的发生。

二、在农村基层社会治理中实行联防联治的考察

（一）联防联治的工作机制

1.组织架构：打造纵向贯通，横向联动的基层治理网格

加强社会治理面对复杂且多样的矛盾风险，社会治理的纵向结构与横向结构之间的相互作用关系将发生重大变革。传统自上而下的管理，在解决复杂矛盾纠纷时显现出一定的局限性，因此需要进行跨部门、跨地区、跨领域的协调与合作，向社会组织赋权、促进公众的积极参与。具体而言，需要发挥综治中心的重要作用，不断将信息收集、矛盾调处、网格管理、监督考评、信访维稳等工作“做细、做精、做实、做优”。在纵向上不断促进市、镇、村之间的上下贯通；在横向上不断加强与邻村、有关部门单位、有关行业领域的协调联动，促使社会治理更加精细化。

2.工作方法：加强基层党组织与网格员体系的融合，夯实治理根基

推进党组织与网格员体系融合，强化基层党组织在基层社会治理中的领导地位，促使网格员与党组织对接，形成有序、稳定的工作格局。新时代“枫桥经验”强调要贯彻党的群众路线，在党的领导下充分发动、组织和依靠群众解决自身问题，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。要不断推动人力、物力、财力向基层治理一线下沉，以回应和满足基层社会治理的需求。要努力做到“网中有格、格中有人、人在格上、事在格中、格事尽知”，不断增强基层治理能力。

3.工作重点：防范纠纷发生，及时化解矛盾，保障社会安全

基层社会中存在的小矛盾若得不到有效解决，则可能发展成为社会潜在风险。多次强调：“如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，我们必须把预防风险摆在突出位置。”因此，为了发扬和推广新时代“枫桥经验”，应将非诉讼纠纷解决机制置于重要位置，推动法治力量引导和疏导，要加强对矛盾纠纷的排查力度，预警纠纷发生，推动从根源上解决矛盾。同时，也要对已发生的纠纷及时响应，真正做到预防为先、发现为早、解决为小。

（二）联防联治的优势

1.联防联治可以有效提高调解成功率

在村一级实行联防联治，可依托“三官一律”进网格，借助律师、法官、检察官等专业力量助推基层“四治融合”，进一步完善“村民说事”“乡贤评理”等民主管理平台建设，以专业法治力量助推基层矛盾依法调处。在镇一级实行联防联治，加强庭所联调，即联合派出所、法庭、检察室，深化“两所一庭一室”协作机制，同时整合区域资源，提高基层矛盾纠纷解决效率。引导当事人形成正确、理性的纠纷解决观念，避免当事人“对薄公堂”，促进双方握手言和，增加调解成功率。

2.联防联治有助于缓解组织内部原因引起的干群矛盾

干群矛盾产生的原因，一方面在于矛盾主体一方或者多方素质水平较低，另一方面则在于组织内部腐败现象的出现。矛盾纠纷产生后，由于现有的矛盾纠纷解决途径不同，各部门各自为政，“踢皮球”现象也比较严重。联防联治可以实现部门与地区之间的纵向贯通、横向联动，打通部门及地区间的壁垒。同时，其对各方参与主体也起到一定的监督作用。

3.联防联治有利于节约司法成本

随着“权利神圣”、“司法最终解决纠纷”意识深入人心，法院受理的案件数量大幅上升，而相应的司法资源没有增加，法院工作承受着巨大的诉讼压力。构建多元化的社会矛盾纠纷解决机制，充分发挥调解、行政处理、非诉法律服务等方式的纠纷解决作用，依据纠纷当事人的申请，遵循自愿平等原则，以规劝、斡旋为基本手段，能有效节约司法成本，达到互利双赢的效果。

4.联防联治有利于增强群众幸福感

由于多元化矛盾纠纷解决机制的方式多种多样，矛盾纠纷当事人能自主决定选择运用什么方式解决问题，这给群众提供了很大的方便。不同的当事人、不同的矛盾纠纷，可以选择不同的纠纷解决方式，能有效保障公民权利，增强群众的获得感。当事人有了多种选择，相应的也会尊重依据自己选择方式解决问题的结果。

（三）联防联治的评价

1.开展“联防联治”是解决“条块分工”治理体系的不足，创新社会治理体系的重要手段

“条块分工”的治理体系在面对各类新型、突发事件时，表现出的失灵现象越来越明显。为了更好地满足新时代人民群众对基层社会治理的要求，以网格化管理为抓手的联防联治应运而生。

网格化管理以其治理成效获得普遍认同。一是网格化管理遵循“党委领导、政府主导”原则，由党委政法委具体牵头运作，代表的是党委、政府，能够满足社会关于国家职能的需求；二是通过网格化管理和资源下沉，可以覆盖整个经济社会，从而弥补了“条块分工”治理体系所带来的负面影响；三是网格化管理实现了“社会协同、公众参与”的目的，让尽可能多的主体融入网格治理体系之中，使网格化管理的效能迅速放大。

2.开展“联防联治”是避免重复建设与资源浪费，减轻政府财政负担的重要手段

在传统的行政区划中，政出多门、各自为政和执法效率低下是突出的问题。联防联治的本质在于合作，其有效打通了地区之间的壁垒，具有整合区域资源的作用，实现资源共享，降低了各地方政府的建设成本。联防联治的目标是降低交易费用，增强区域内地方政府间的合作治理动机。

3.联防联治工作因权力配置问题未落到实处

联防联治工作的开展以网格化为主要手段，政府部门在纵向上落实权力时，存在着放权界限不清晰、放权不放人等情况，导致基层部门的担子越来越重，使基层干部在开展村务管理工作中力不从心，降低了群众对基层干部的信任度。地方政府在横向联动上，出于政绩考核顾虑，并没有将联防联治工作开展成效纳入政绩考核参考，所以基层干部参与联防联治的积极性不高。

4.工作机制尚未健全，合作流于形式

联防联治是多元主体参与的集体合作，在带来各种治理优势的同时，也使得主体间的责任被分散及弱化，参与主体“搭便车”的行为时有发生。农村社会长期以来坚持“各自为政”的基层社会治理模式，导致监督力量分散多元。同时，联防联治对参与主体的约束和控制能力较弱，叠加农村熟人社会的影响，使多元主体合作流于形式。

三、农村基层社会治理中联防联治的优化方案

（一）健全利益协调保障机制，提高开展联防联治积极性

1.促进利益分配，加强利益激励

利益始终是农村基层社会主体“参与进、参与好”联防联治工作的直接动能。对此，首先，需要明确中央与地方各自的事权，避免由于职责不清而出现推诿扯皮。其次，应当建立事权配置动态调整机制，不断对中央与地方的事权加以调整，以此来有效减少财权与事权不对称现象的发生。

共享是各主体参与联防联治的根本要求。具体而言，一是共享地方政府间GP和财税收入；二是设立区域合作补偿金，对联防联治中受损利益加以补偿；三是建立并明确合理的成本分摊模式，公正分配利益。

利用外部影响分配利益可以增强主体参与联防联治的积极性，但利益激励更倾向于主体自驱。党委、政府、社会组织及其工作人员、群众等是基层社会治理的行动者，利益激励的本质就是对行动者进行激励。对于党委、政府工作人员来说，最重要的是成绩得到认可、错误得到包容，要采取认可激励。对于社会组织来说，他们希望可以广泛且深入地参与到基层社会的治理中。对于群众来说，如何解决具体而现实的问题是其关注的主要内容。

2.完善保障机制，营造信任环境

保障机制是联防联治工作的支撑力量。一是完善法治保障。社会治理长期存在“条块分工”“各自为政”，参与主体对公共事务采取不同的治理手段，由此引发各种矛盾纠纷；同时，村干部“一言堂”的治理模式具有很大的矛盾纠纷隐患。村干部是普法的关键对象，要转变传统的治理思维与模式，坚持依

法治村。村民是普法的重点对象，要加强法治观念，采用以案说法的方式促进理解。法律顾问需要对村民咨询的法律问题予以解答，帮助村民调解矛盾纠纷，协助做好村务管理。

二是资金保障。农村基层社会治理中，为法制宣传、矛盾调解、人才引进等提供资金支持，政府要加大对农村基层社会的财政资金投入，保障农村社会的各类活动得以顺利开展，避免活动流于形式。建立清晰的资金使用制度，让资金服务于基层社会治理工作，并最大限度地发挥其效能。同时，加强对资金使用情况的监督，确保资金用好用实。

（二）优化农村基层社会治理组织结构，筑牢联防联治制度根基

1.优化现有网格体系，促进主体间联系

网格化是实现联防联治的重要手段，在农村基层社会中，将“网”织的越密，主体间的联系性越强，以信息技术为抓手，建立信息整合与共享平台，及时发布各地区政务、社会和交通等方面的信息，整合基层资源，促进信息共享。以精细化管理为目标，借助互联网、大数据等技术手段，实现“人防”到“技防”的转变。不断创新智治技术，推动“雪亮工程”项目应用，不断完善数字化管理模式，全面推广“智慧社区”建设。明确农村基层社会网格化责任划分。明晰部门与部门、上级与下级之间的责任清单，确保一项不漏，过程中不能留有“模糊地带”“扯皮空间”，构建界限清晰、无缝覆盖的网络体系。

2.加强基层治理队伍建设，提高治理能力

基层治理队伍是基层决策的践行者，要不断加强治理队伍的“软实力”，为实现基层社会治理能力现代化提供组织保障。优化引进机制，激励人员进入基层。推动编制资源向基层倾斜，完善保障措施，促使人才留在基层。不断进行村干部内部整合，实现老中青年干部搭配，打造出一支“实践经验+专业”的农村基层干部队伍。

（三）完善议事监督考评机制，推动联防联治有效落实

1.完善议事机制，实现“有事早商量、难事齐商议、遇事大家办”

议事机制能够增强村民参与基层治理的积极性，提高基层政府和村民之间的协商能力和信任程度，促进联防联治工作的开展。同时，议事机制能够促进信息共享、问题协商、民主决策、合作治理，使基层管理者更好的掌握社情民意，提高管理效能。

完善议事机制，加大村民自治宣传力度，让村民意识到自己在基层治理中的重要作用，使基层治理更加深入人心。建立健全农村议事会制度，明确议事会的组织架构、职责分工、议事程序，确保议事会工作有序、高效开展。通过农村民主评议，了解村民对基层管理工作不满意的情况，并建立动态调整机制，逐步完善社会治理体系。

2.完善监督机制，设立中心监管组织，实行轮值主席制

完善监督机制是有效开展联防联治工作的重要保障。首先，应当增强信息的透明度，及时向村民公开与其生活密切相关的信息。其次，加大对微小权力的监督及微腐败的惩治力度，严厉打击基层干部懒政怠政的行为。在“上级监督太远、同级监督太软、群众监督太弱”的现实情形下，不断推动监督力量下沉，落实监督制度。再次，要发挥人大代表、政协委员和新闻媒体的共同监督作用。采用数字化、信息化、线上线下共同监督的方式，扩大监督范围，提高监督能力，为实现农村基层社会治理现代化提供有力保障。最后，建立集领导、决策、监督、验收、奖惩等功能为一体的监管组织。监管组织可由上级政府委派官员，也可由平行的地方政府中抽调人员组成。同时，开展以“共同主办，轮流承办”为主要形式的联席会议，并实行轮值主席制。

3.完善考评机制，将联防联治纳入绩效考评考评机制

可以推动各地区基层组织间不断竞争，一方面，其有助于激励基层干部提高工作水平和服务能力，一定程度上推动了农村基层社会治理现代化进程。另一方面，联防联治在解决矛盾纠纷、提高治理效率、节省区域资源等方面显示出了制度优势，将联防联治纳入绩效考评，制定考核标准，根据工作内容、工作要求等具体指标制定考核方案，可以确保各基层主体工作竞争的公平性和客观性。

（四）加强基层政权组织和社会组织建设，实现联防联治终极目标

1.强化党建，引领联防联治长效机制

要加强党组织建设。联防联治工作中的党员领导干部，要时刻保持清醒，加强思想政治建设和组织纪律建设，紧扣“有令必行，有禁必止”，明确自身职责，确保联防联治工作能够有序且规范的开展。要注重贯彻落实中央和地方党委关于推进联防联治、强化基层党建工作的指示和文件，把党的领导贯穿到联防联治全过程中。紧扣“民有所呼、我有所应”，聚力解决群众在联防联治中遇到的问题，保障群众利益，增加群众对党组织的信任。加强联防联治的监督和检查，落实各级党委抓联防联治的责任制，全面加强联防联治的内部监督机制，提高联防联治的工作质量和效益。

2.加强村民自治，促进联防联治落到实处

自治强调充分发挥人民主体作用，重视基层群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。加强村民自治，需要推动治理重心下移，厘清政府的管理权与群众的自治权，村民自治范围内的事项由村民依法自治，激发社会治理活力。增强村民自治意愿，不断鼓励村民参与基层社会治理并提升自我管理能力，让村民从被动的接受管理，逐渐转变为主观上愿意参与基层管理。发挥媒体舆论引导作用，加强对村民自治、联防联治等相关工作的宣传报道，提高村民自治意识和联防联治意愿，推进农村基层社会治理现代化。采取多种措施加强村内安保，防范和打击盗窃、贩毒等违法犯罪行为，为村民开展自治活动提供安全保障。

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