浅谈平台公司转型发展有关问题的思考

——推动转型升级，提高公司市场化经营水平

摘 要：作为三打攻坚战之首，防范化解重大风险，尤其是地方债务风险成为重中之重。随着相关政策制度文件的出台，地方投融资平台公司剥离政府融资职能，不得新增政府债务。地方债务纳入预算管理，政府性债务制度不断收紧，融资渠道不断收缩，地方投融资平台公司失去了生存空间和原有功能。谋求新的发展之路，实现市场化转型，成为了地方投融资平台公司的唯一出路。转型发展究竟如何推进？一直主要从事政府投融资工作的平台公司究竟如何提高自身市场化经营水平？是当前非常值得研究和探索的课题。本文提出了地方投融资平台公司的发展历程及其面临的问题，分析了平台公司债务风险背后诸方面的原因，浅要探索了剥离政府融资职能后平台公司的转型路径和方向。

关键词：投融资平台 债务风险 市场化转型

一、地方投融资平台公司的发展历程。

消费、出口、投资是拉动经济增长的三驾马车，改革开发初期，中国经济增长对投资的依赖过强，尤其是固定资产投资以及基础设施投资带动GDP增长效果显著。随着上世纪80年度中国分税制改革，中央和地方政府出现了事权与财权不匹配的问题，财权上移、事权下移，使得地方政府财政收支出现缺口，地方政府建设资金不足与急切发展城市基础设施建设的矛盾日益凸显。为解决地方政府搞基础设施建设资金困难问题，地方政府投融资平台公司应运而生。特别是2008年，中央为应对全球金融危机，出台了系列文件明确信贷支持融资平台公司融资，实施“四万亿计划”。在此背景下，地方政府融资平台公司如雨后春笋般相竞成立，并不断发展壮大，成为了城市基础设施建设大发展时期的主力军。

随着国家经济体质改革，平台公司原有的体制、投融资及经营模式已经不能适应新的发展要求，同时为防范化解地方债务风险，自2014年开始，中央不断加强对投融资平台的监管，新《预算法》、国发[2014]43号文、财预[2017]50号文等相继出台，严控地方政府债务，规定地方投融资平台公司剥离政府融资职能，所借债务将无法纳入政府性债务序列，其担保方式也不再以未来土地出让收入作为还款来源保证；整治资金违规流入平台公司的行为，融资渠道逐步变窄，需按照市场法则进行融资、投资、经营。平台公司赖以生存的经营模式，即以基建融资后土地出让收益偿还贷款，以举新债、还旧债的方式保证资金链延续，受到了挑战。

至此，面对新政策环境，新经济形势下的各种挑战，平台公司推动转型升级，提高市场化经营水平迫在眉睫、刻不容缓。

二、地方平台公司债务风险的成因

平台公司转型发展的第一要务就是有效化解现有的债务风险。地方政府性债务中绝大多数为融资平台债务，要想有效化解债务风险，先要弄清楚这些债务风险的成因。融资平台债务风险的成因是多方面的。

从外部分析：一是平台公司在地方政府的决策下开展各项建设任务，根据地方政府的年度建设计划，筹备项目资金，承担城市建设的重任，成为了政府的“二财政”和预算软约束的行政化投资工具。至使平台公司承担公共服务职能，负担了政府支出责任，形成了大量公益性项目债务，成为债务风险的主要负担。二是金融机构助推风险叠加，平台公司的政府背景使得金融机构不会充分全面的评估贷款风险。通过土地抵押、担保承诺、政府兜底等方式，各金融机构为了业绩规模和行业竞争，大量向平台公司投放贷款，使债务规模大量扩张。三是政策收紧局限了平台公司的融资渠道，随着防范金融风险的监管不断加强，限制了地方政府性债务的举债方式，明确规定地方政府举债的唯一方式为发行地方政府性债券，并且设置了有限的债务额度。平台公司大量债务均为公益性项目债务，难以依靠“借新还旧”方式延续。

从内部分析：一是管理理念和风控意识不足。平台公司的战略决策制定以满足地方政府要求，完成政府指派的建设项目为目标，一味追求融资规模和项目数量，而缺少风险控制意识和预算约束机制，造成债务规模超过自身偿还能力。二是市场化经营水平不高，平台公司既投资公益性项目也从事经营性项目，但经营能力和专业化水平不足，经营性项目开发不充分，经营“造血”动力不强，使得经营性业务盈利状况不佳。三是内部审计监督不到位，以往平台公司仅仅依靠外部政府审计进行监督，没有内部审计监督部门，没有定期内部控制审查的机制，缺少有效的内部监督管理机制，因不规范的行为、不合理的决策导致公司财产损失，造成风险发生。

三、平台公司转型发展的方向与路径

结合平台公司的发展历程和债务风险的成因，以问题导向思维去探索平台公司转型发展的方向与路径。当前出台的政策文件中，平台公司实现市场化转型的总体制度框架已经有了方向，国务院发展研究中心“国有企业改革突出矛盾与对策研究”课题组从五个方面给地方投融资平台的转型指引了方向。根据随州市平台公司实际，浅要论述如下：

（一）去平台化，以普通企业身份参与民生项目建设。

保障和改善民生是地方政府的基本社会职能。地方投融资平台公司是地方国有企业，需要承担国资应当担负的社会责任，长期积累的基础设施建设和管理经验，可在今后继续发挥优势，承担实施民生建设项目的载体功能。针对存量的续建公益性民生项目，加快组织实施，不留烂尾工程；新建的公益性民生项目，可以委托代理方式参与建设。平台公司要与政府明确职责分工，政府负责项目的统一规划，企业负责项目的具体实施。委托代理合同中要明确建设资金来源、建设标准和要求，也要明确项目建设以及后期管理维护的政府资源配置方案。项目建设资金应用财政拨款、企业融资、社会资本参与相结合的方式筹集。关于管理和维护费用，由财政拨款和项目收益共同支付。

（二）多途径开发地方公共资源

依托公共资源为人民群众提供公共服务是政府的职责，但政府不宜直接经营，相应的开发工作更多需要由企业实体来承担。地方投融资平台拥有运营政府大型公益项目的独特优势，因此可以承担开发地方公共资源的重任。平台公司参与公共资源开发项目可分三种途径：一是直接主导公益性较强的公共资源项目的开发和管理，如社区建设等；二是积极参与可经营性公共资源项目，如投标城区智能停车场等城市经营项目，污水、垃圾处理等市政项目；三是采取合作开发模式，与专业领域国企和社会资本共同运营公共资源项目，如参股甚至控股公共交通、天然气、水、电管网建设和供应。公共资源开发项目的设计方案必须包括建成后的管理和运营，以及盈利模式、投资回报分析。

（三）以管资本为主投资运营国有资产

完善国有资产管理体制改革的基本思路是“以管资本为主”，改组组建国有资本投资、运营公司是一项主要工作。平台公司可以整合地域内分散的国有企业，组建国有资本运营公司，搭建地方政府和企业之间的桥梁，通过国有资本的保值增值促进地方经济发展，实现公司转型升级。平台公司可以根据经营性质，组建多元化的经营实体。如以资产经营管理为主的资产经营公司；以基础设施建设投融资为主的建设投资公司；以金融、保险、证券、担保为主的金融控股公司等。平台公司也可作为国有资金的管理人，出资部门管理基金公司，按照股权比例履行股东权利和义务，由基金管理团队按照市场化运作方式在基金公司实施投资运作。通过股权和债权的方式撬动社会资本的投入，发挥地方国资杠杆作用。

（四）节流开源，提升市场化经营水平

平台公司成为地方国有资本投资运营公司，关键在于业务模式的转型，一方面可将土地开发、基础设施建设等传统业务定位为发展的基础，另一方面要坚持市场化运作，开展多元化经营。通过参股方式探索布局新的行业领域，利用政府资源，拓展业务方向，提升盈利实力和偿债保障。一是注入优质经营性国有资产，获取政府特许经营权，拓展原有业务板块。如将收益较好的国有企业注入平台公司、获取城南片区广告经营权等；二是主动探索新兴业务，增强造血能力。随着我国经济发展方式的转型，平台公司可利用已有基础设施建设，运营经验，涉足新兴板块，如房地产开发、特色小镇建设、物流、旅游、养老、教育等板块；三是创新投融资方式，PPP方式作为政策文件鼓励发展的方向，可有效控制集团债务风险。一方面可作为政府出资代表，出资PPP项目，作为项目的发起人和社会资本共同组成SPV公司，代地方政府履行股东职能，按照股权比例和社会资本共同管理项目公司，承担风险和分享收益；另一方面可作为社会合作方，参与本级政府之外的合作项目。平台公司一般有国有独资或国有控股类型，尝试以国有企业身份参与PPP项目投标，充分发挥自身建设能力、融资能力、运营管理等能力，在市场化竞争中提升综合实力。

（五）加强公司内部治理，建立健全体制机制

一是聚焦风险提升内控管理水平。平台公司要形成风险控制总目标，制定科学合理的战略发展规划，建立风险内控管理领导小组，对照总体目标规划，从外部、市场、投资、经营、融资、法律、财务、人事等各个环节逐项查找风险点，分析风险等级，提出风险处置措施，完善规章制度，规范经营管理活动。与专业审计机构合作，强化对各子公司、各项目内部审计，堵塞风险漏洞。二是加强内部审计管理，完善法人治理结构。按现代市场化企业管理模式，完善公司董事会、监事会制度。董事会决议科学合理，监事会监管切实有效，两会权利互相制衡、互相牵制。三是建立灵活的人事考核制度，完善市场化选择职业经理人机制，同步建立具备行业竞争力的薪酬体系。制定公平、客观、合理的绩效考核制度，在公司内部形成竞争力，激发员工以创新谋发展，成为平台公司转型升级强有力的内部动力。